西乡县妇联农村妇女土地权益问题调研——信访案件中反映出的农村妇女土地权益问题

2012年至今，西乡县妇联、县妇女儿童维权中心及城关镇、杨河镇、堰口镇妇联共接待涉及农村妇女土地权益问题的信访案件28件66人（其中2012年14  件，2013年8件,2014年6件），其中重复上访5件33人。

分析这些信访案件，我们看到的不仅是合法权益受到侵害的个案，而且还反映了农村妇女土地权益面临的共性问题。

一、信访件的简要情况和特点

调阅28件信访事项的接待记录并进行分析，主要有以下几个特点：一是上访来源地相对集中，主要集中在县城周边土地被大量征用或小集镇建设进度较快的地方，如：城关镇各村、堰口镇、杨河镇集镇村等；二是反映的诉求基本一致，基本上是户口在本地的出嫁女、离婚妇女、男到女家落户者家庭成员要求享受土地征用分配款；三是因妇女权益受损引发的上访多存在重复上访倾向；四是造成上访的原因焦点基本为村规民约与法律的冲突，由于农村传统的影响，以及一部分地方村规民约的规定，出嫁女户口必须外迁，即使不外迁在一定年限后也不再享受村组成员经济待遇，对于农村男到女家落户也有一定的限制。

二、农村妇女土地权益存在的问题及主要表现

随着城镇化的不断推进，对土地的非农建设性需求不断增大，城镇周边土地被大量征用，而在土地利益格局的分配调整中，歧视和侵害农村妇女土地权益现象也不时凸显，主要表现在：

（一）因婚姻的变化而丧失土地承包权

1.因结婚丧失土地承包权。农村女孩出生后，按照土地承包政策，由其户籍所在地分给土地，一般都能享受与男子平等的土地承包权利，而在结婚后户口会迁移到男方家庭， “三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策，部分农村妇女结婚后在新居住地就较难取得承包地，同时也无法带走在娘家时分得的承包地，从而丧失了土地承包权。

2.因离婚丧失土地承包权。土地不同于一般财物，无法迁移转走。所以农村妇女在离婚过程中，很少有人对土地权益进行争取，法院判决离婚时即使对土地进行了分割，也很难执行。致使农村妇女在离婚后土地承包权难保。2014年接待的离婚妇女刘某，离婚后女儿判给刘某抚养，户口未迁，多年来，土地收益分红从来没有他们母女的份，县镇妇联、镇司法所多次与村支书见面，女村支书态度强硬，称刘某的情况村上不是个例，口子一开会影响其他村民利益，势必会引起群众不满。

3.部分丧偶妇女土地承包权危机重重。妇女丧偶时，子女尚小，自己改嫁的可能性较大，土地有可能被村集体收回，也可能被夫家兄弟分割；或者是再嫁妇女，再婚后两人没有共同的孩子，丧偶后，则完全没有了在婆家继续居住、安定生活的可能，不得不离开婆家的居住地，土地承包权也相应失去。

（二）征地补偿款分配权得不到保障

在分配土地补偿金时，虽然县、镇两级政府都明确要求要实行男女平等原则，但在实际操作中，少数村的“村规民约”存在着歧视妇女特别是“农嫁居”妇女、离婚妇女的现象，往往在操作结果上剥夺了这一妇女群体的村民待遇，不分或少分土地征用补偿金。2013年，某村9名嫁城女因多年来集体收益分配被取消集体上访到妇联，妇联转办到信访局，经过与村上的多次协调，村上与上访妇女协商解决，将2009年之后的收益补齐，之前的一笔勾销。杨某等8名妇女是从偏远村“买户”到城边村的，村上一直没给分红，8人集体上访到县妇女儿童保护中心，经中心与相关单位联合做工作，村里已给她们补齐了历年的分红款。

（三） 因人口流动而丧失土地承包权

随着经济的发展，越来越多的剩余劳动力外出务工。对于外出打工者的土地，或抛荒或由村级收回后转给他人耕种。在土地流转过程中，由于流转不规范，一旦发生纠纷，土地承包者尤其是女性的土地权益就很难得到保障。2012年，董某因外出打工多年土地被村上收了，该妇女上访到妇联，妇联与城关司法所多次到村协调，最终落实了承包地。

三、原因分析

（一）资源缺失造成的利益分配矛盾

当前农村特别是城乡结合部的村级集体经济迅速壮大，当地一般都按人口分配经济收益及宅基地。农村户口利益的优厚使经济发达村的出嫁女不愿意把户口迁到其他村，而同城镇男子结婚的“农嫁居”妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。长此以往，导致农村资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，人地关系压力逐年加大，利益分配矛盾加剧。“僧多粥少”的局面使村民们认为是“出嫁女”、“离婚妇女”分走了“蛋糕”，本村自身的利益被剥夺，所以纷纷排斥“出嫁女”、“离婚妇女”等边缘人群。嫁城女杨某，因新区开发土地收益分配被剥夺起诉到法院并且胜诉，村委会上诉到中院，中院维持原判，后村委会找人给杨某做工作，表示村里愿意用其它方法弥补杨某，但是不能执行法院的判决，如果执行其他相似情况的群众都会“打官司”解决，会损害村民利益。

（二）传统文化对女性权益的忽视

部分村民重男轻女观念十分顽固，法律意识也很淡薄，认为“嫁出去的女儿”理应不和当地的村民争土地、争饭吃。男性是“顶门立户之人”的观念在农村得到极为普遍的认同，最为明显的表现是在农村几乎户主都是男性，女孩往往只被看作家庭的暂时成员，早晚是“人家的人”，一旦结婚，就不得再享有娘家的权利，当然包括土地权益。

（三） 法律及政策保障的缺失

《承包法》第30条规定，如果出嫁女在新住地没有分得土地的话，其原住地不得收回其承包地，但是法律上并没有明确承包给家庭的土地是否应作为共有财产进行分割，使出嫁女分割娘家或夫家土地存在一定的法律障碍。

（四） 法律法规对“村规民约”的监管力度不够

在贯彻落实农村妇女土地权益的政策方面，部分村仍以《村民委员会组织法》为由，以村民大会或村民代表会决议、村委会决定或村规民约的形式，侵害甚至剥夺作为少数人的农嫁女、离婚妇女的土地权益，出现村规民约与法律法规相抵触的现象。且相关部门包括执法机关也存在以“村规民约”、以“村民自治”为由搪塞、推诿、不作为的现象。

（五） 保障措施不力

土地权益遭受侵害的农村妇女在找村干部解决问题时，村干部往往以村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力；找镇政府解决，他们认为土地是村里的，村民思想做不通，是不能强制执行的。起诉到法院，由于法律条文中对妇女土地承包权缺乏详细的可操作性的司法解释，法院在受理、判决此类案件时难度很大。即便妇女胜诉，执行起来也比较难。

四、解决农村妇女土地权益问题的建议

农村妇女所面临的土地权益困境，涉及到农村户籍制度、集体经济组织成员资格认定、农民内部的利益分配等一系列问题。在现有的社会保障程度以及集体经济发展水平之下，维护农村妇女的土地权益，特别需要法律、政策的制度性保护，需要有效的司法救助，需要各级政府及职能部门的积极介入和监督。

（一） 加大普法宣传力度

一是要进一步开展男女平等基本国策的宣传教育，提高领导决策层、执法者、基层干部的男女平等意识，彻底清除男尊女卑、重男轻女的传统观念，将性别意识纳入决策主流。二是要广泛深入地抓好《村民委员会组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》和其他相关法律法规的宣传学习。三是要提高妇女群众的法律意识，使她们充分了解国家法律赋予自身的权利，学会运用法律武器维护自己的合法权益，积极争取男女平等权利的实现。

（二）正视性别差异

制定新时期农村土地承包权以及土地补偿和村级集体福利分配的实施细则，出台有关农村妇女土地权益保障的规范性文件，使农村妇女不论结婚与否或婚姻状况改变后都享有应有的户籍、居住地选择权及相应的土地权益。积极探索将妇女个人的土地承包权从家庭中剥离出来、从婚姻中剥离出来的合理有效方式。

（三）提高妇女参政议政比例

当前农村，女性参政的比例偏低，多数女性参与社区公共事务的自觉性和热情较低，导致在农村重大事务的决定包括涉及利益分配的制度安排和规则制定过程中，妇女的利益要求和意见难以得到充分的表达，往往是由村干部和村民代表决定，妇女在利益分配中处于不利地位。建议进一步强调村民委员会、农村集体经济组织、村民代表大会中妇女应占有的一定比例的刚性规定，保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权。

（四）加强和完善对村规民约的审查和监督

规范政府监督和管理村规民约的具体权限和程序，确保村民在法律许可的范围内行使自治权。确保村规民约与法律的一致性。政府多部门协调支持，合力解决妇女土地承包权问题。