胡晓静：深刻把握内涵 准确定位角色 充分发挥基层检察机关在依法治国中的职能作用

      在全面建成小康社会的关键阶段，在全面深化改革的攻坚时期，党的十八届四中全会以依法治国为主题，奏响了社会主义法治国家建设的主旋律。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了全面推进依法治国的一系列重大举措。基层检察机关如何深刻把握依法治国的内涵，准确定位自身角色，充分发挥在全面推进依法治国中的职能作用具有重要的现实意义。

      （一）依法治国最首要的是树立法律的权威

      “法乃天下之公器。”法律是由国家制定，反映社会公众意志和共同利益，并由国家强制力保障实施的行为规范，国家强制性是法律的首要特征。古希腊哲学家亚里士多德认为：“法治应包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良法。”依法治国必须使广大民众、特别是各级领导干部在头脑中树立法律至上的观念，使法律在人们心目中享有崇高威望、具有高度信仰和普遍认同。

      在德国首都柏林郊外的小城波茨坦有一座有名的磨坊。之所以有名，不是因为磨坊本身，而是因为它背后的故事。1866年，普鲁士国王威廉一世战胜奥地利，扩大了普鲁士的版图，凯旋归来，春风得意。但他在行宫眺望波茨坦全景时，一座破旧的磨坊挡住了视线，大煞风景。威廉一世想买下磨坊，但被磨坊主拒绝，一气之下便令军队将磨坊拆除。伤心而又倔强的磨坊主居然将国王告上了法庭。当所有人都觉得不可思议的时候，结果出乎意料：法院判决责成威廉一世在重建一座同样磨坊，并赔偿磨坊主相应损失费。后来，磨坊主去世，其子经营不善，欲将磨坊出售给在位的威廉二世。威廉二世认为磨坊之事关系到国家的司法独立和审判公正的形象，是一座丰碑，应当永远保留，便亲笔回信，劝其保留磨坊，并借钱给磨坊主之子偿还债务。这座磨坊终于得以保留下来。

      法律至上是全面推进依法治国的前提。像纪念碑一样屹立的波茨坦磨坊，以朴素而坚定的语言，诉说着法律的尊严与权威。法律的至上地位必须得到从上而下的尊重和维护，任何凌驾于法律之上的特权都会损害法治的本来面目。法律的尊严一旦遭到践踏，法律的地位如果遭到动摇，受损害的，必然是广大民众。只有真正树立法律的至高权威，在内心培育起坚定的法治信仰，才能使民众自觉做到知法守法护法，才能促进社会的良性发展。

      （二）依法治国最重要的是提高法律制度的执行力

      “天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。法律制度缺位自然会放纵违法犯罪，但是，当一个比较完善的制度体系建立起来之后，依然会产生许多知法犯法行为。如何解释这种现象？因为制度本身并不具备使人们自觉遵守、执行的功能。可以说，我国目前不缺制度，缺的是把既有的法律制度不折不扣贯彻执行的力度。

      柳公绰是唐宪宗时的京兆尹，刚直不阿。他上任之初，就杖杀皇帝亲近的神策小将。唐宪宗因此大发雷霆。柳公绰毫不畏惧：“陛下因不认为臣下不贤，才让我担任京兆尹。古京兆府是京都所在地的府治，当为表率。现在我刚刚上任，小将就敢这样轻率冲犯，这不仅仅是怠慢臣下，也是轻视陛下的诏令。臣下只知道打的是不懂礼法的人，不管他是什么神策军将官。”唐宪宗质问：“你为什么不奏明？”柳公绰答：“按我府尹的职权，不应由我报告。”唐宪宗继续质问：“那么依你之见，谁应该上奏？”“管辖他的部队应上奏；若是死在大街上，金吾街使应该禀奏；若是死在巷里，左右巡使应该禀奏。”柳公绰的回答句句有理有据，唐宪宗无话可对，只得做罢。

      治理国家靠的是法律，法律制度的执行力，是国家治理能力和治理体系现代化的核心要素。法律的权威体现在法律的必行性和执行力上，依法治国离不开法律的执行，离不开公民的法律信仰。法律一经公布，就要不分亲疏、不论高低地严格执行，真正做到“落地生根”，才能树立法律的权威，才能取得人民的信任。柳公绰事断于法、不惧权力的法治精神对于我们今天推进依法治国、规范司法行为、提高检察监督职能有着重要的借鉴意义。

      （三）依法治国最迫切的是加强对权力的监督

      权力失去监督必然导致腐败。权力被滥用，以权谋私得以发生，一个重要原因就在于权力运行不规范，缺乏有效的监督制约。在我国，权力是人民赋予的，权力的产生、运用需要得到民主的监督。

      抗战胜利后，民主人士黄炎培在延安与毛泽东同志有过一场著名的“窑洞对话”，其中有关于“国家兴衰周期律”的经典论述。毛泽东问：“任之先生，这几天通过你的所见所闻，感觉如何？”黄炎培直言相答：“余生六十余年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’。一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。”毛泽东庄重答道：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”毛泽东同志将人民群众对权力的制约和监督当做避免人亡政息、保持政权生机活力的一副良方。这一关于政权建设的经典之谈，至今仍具有很强的鞭策和警示作用。

      我国现有的监督方式主要有两种，一是“以权力制约权力”，包括国家机关监督与党的自我监督；二是“以权利对抗权力”，指的是社会监督。但是，权力固有的强制性，加之掌权者的强势地位，使社会公众对权力的监督显得力不从心。在这种情况下，发挥检察机关的法律监督职能就显得非常重要。检察机关担负着建设法治监督体系的重要责任，要处理好打击犯罪与保障人权的关系，程序公正与实体公正的关系，法律效果与社会效果的关系。既要突出检察监督权的刚性，又要依法监督，防止监督权的滥用。

      树立法律的权威、提高法律制度的执行力、加强对权力的监督是全面推进依法治国不可或缺、环环紧扣、相辅相成的三个方面。全面推进依法治国，检察机关使命神圣、责任重大。据统计，四中全会公报中直接出现的“检察”一词有六处，其中“检察机关”三次、“检察院”一次、“检察权”一次、“检察官”一次，涉及检察工作的机构、职权、人员等主要领域，赋予了检察机关重要的角色和地位。作为基层检察机关，如何准确定位、有效回应这一新期待、新要求，值得深思和探索。笔者认为，做好以下四个方面，迫切而重要。

      一是做公正司法的实践者。《决定》指出，公正是法治的生命线。司法公正对社会具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。基层检察机关处于法律监督的第一线，是人民群众感受司法公正的重要窗口，地位突出，作用关键。只有当好公正司法的实践者，充分履职，严格司法，才能赢得群众的真心拥护，法律的权威才能在百姓心中真正树立。

      二是做依法行政的推动者。各级政府是人民当家作主管理国家的具体组织形式，是执法的主体。但现实中有法不依、执法不严、违法不究甚至乱作为、不作为现象在有些领域还比较突出，严重影响了党和政府在群众心目中的形象。当前，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员职务犯罪案件，监督范围较窄，对于更多的未达刑事犯罪标准的乱作为、不作为行为，鞭长莫及。《决定》指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。从司法监督层面弥补了这一制度漏洞，是对法律监督权的一次具体深化，明确赋予了检察机关监督行政违法行为的职权，相信定能有效改变当前的现状，确保法律的严格实施，彰显法律的生命力。

      三是做全民守法的引导者。《决定》指出，建设社会主义法治国家，就是要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。如果说科学立法解决了良法之制，严格执法让法律有了生命力，公正司法树立了法律的权威，那么，全民守法则是让法律有了生存的土壤。尽管多年来检察机关一直在开展普法宣传工作，但基本上都是处于司法行政机关主导下的参与角色。《决定》要求，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官等以案释法制度。”这就赋予了检察机关新的普法任务--责任制普法。这种与本职工作有机结合的普法机制将极大提升检察机关目前的普法效果，扩大检察机关的影响力。

      四是做基层治理的参与者。在现有体制下，公安有基层派出所，法院有基层法庭，司法局有基层司法所，惟独检察院只设到区县级，没有延伸到群众身边的正式机构，给检察机关参与最基层治理造成了体制上的障碍，这也是检察机关知晓率和满意度普遍低于其他政法机关的一个重要因素。《决定》指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。这些都给以后在最基层设立检察正式派出机构提供了政策导向和制度依据，为检察机关参与基层综合治理，推进基层治理法治化提供了坚强的组织保障。

（作者：西安市临潼区人民检察院检察长 胡晓静 编辑：刘剑平）