“多规合一”将环境考量写入现实

      常纪文

　　中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，推进市县落实主体功能定位，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一个规划、一张蓝图。

　　多规制度是在总体发展规划的基础上发展形成的，是为了实现发展规划设定的目标而在具体领域做出的工作部署。

　　总体发展规划具有宏观性和原则性。但由于法律依据和规划领域、角色、立场、目标、期限、路径、数据、程序、方法、标准不同，总体发展规划下的各领域规划在实施中存在着种类过多、审批依据相互矛盾、审批和监管效率低下、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至存在相互矛盾冲突等问题，总体规划的目标难以全部实现。

　　例如，做城市发展规划时不考虑当地的土地供应能力和土地保护要求，做工业发展规划时不考虑当地的环境容量。再如，对工矿用地的界定，在城市规划里主要指农村里单独的工业用地，在土地规划里指所有的工业和矿业用地等。因此，导致总体规划的目标难以全部实现。因此，必须全面推进“多规合一”，以更好协调其它规划的有效实施。

　　“多规合一”的发展历程

　　2003年10月，国家发改委正式启动了江苏省苏州市、福建省安溪县、广西壮族自治区钦州市、四川省宜宾市、浙江省宁波市、辽宁省庄河市等6个规划体制改革试点，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划3个规划落实到一个共同的空间规划平台上。期望通过制度完善，把地方的总体发展规划和其它专项规划通过一个制度衔接起来，实现规范化、制度化、程序化的规划协调和管理机制。

　　这种规划的协调属于“三规合一”，也被称为“多规合一”1.0版本。“三规合一”有利于促进部门联动，协调矛盾，促进信息共享；有利于优化格局，促进节约集约建设，盘活用地，提高区域开发利用的总体效益，因此，进入“十二五”以来，越来越多的城市进行了试点探索。

　　但在实践中，“三规合一”并没有发挥预期效果。按道理，国家和各省级区域在发展过程中，应当强化政府空间管控能力，统筹考虑环境、土地、建设、发展等因素，实现国土空间的集约、高效和可持续利用，使各地规划定位统一衔接、功能互补、相互协调。但是，“三规合一”却没有完全做到这一点。

　　“三规合一”试点相继发现一些问题，如环境承载能力和生态环境保护要求没有作为基础性的约束因素，技术规范及基础数据不统一，部门间信息沟通协调机制有待加强，公众参与不够充分，规划环境影响评价在一些地方流于形式等。因此，“三规合一”即使有很多优点，还是难以阻止地方政府盲目发展的冲动。

　　一些地方在粗放式的工业化和城镇化进程中，采取了遍地开花式的类同性发展模式，导致了空间无序开发、生态环境恶化等问题，出现城镇开发不断突破边界、生态空间不断被挤压、区域整体生态容量降低等现象发生，进而导致区域雾霾和流域水污染等城市病和城乡同一病，损害天人合一的可持续发展能力。

　　为此，必须进一步创新规划理念、内容和方法，以突出的现实问题和基础的保障能力作为约束性因素，采取空间布局管控、主体功能区确定、城市增长边界划定、保护生态红线等规划制度，引导城镇布局与资源环境承载能力相适应，引导城镇发展方向与市县空间功能分区相适应。以最小的资源环境代价、土地代价等实现经济社会的可持续发展。基于此，须将生态环境保护规划纳入“多规合一”制度。在这个背景下，“多规合一”的理念和措施应运而生。

　　2014年，在环境保护部的建议下，国家发改委联合环境保护部等提出“四规合一”的试点方案。希望各地抓住“十三五”规划编制的有利时机，积极推进市县规划改革创新，探索完善市县空间规划体系，坚定不移实施主体功能区制度，落实生态空间用途管制，严格实行耕地用途管制，建立相关规划衔接协调机制，为推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。

　　之所以选择市、县作为试点，有3个方面的考虑：一是市县的空间范围相对不大，经济结构也比较清晰； 二是县市以前的发展主要依靠发展工业园区和房地产，极易突破土地等规划，极易产生环境污染；三是市县是以后吸纳人口、实行城镇化的桥头堡。这套“四规合一”的方案被称为生态文明下“多规合一”2.0版本。在这个工作格局下，一些地方正在编制环境保护总体规划。

　　“多规合一”的历史突破

　　“多规合一”的2.0版本有利于建立一个工作平台和机制。在一套概念、时限、标准、方法等体系下，促进各部门在环境保护方面充分探讨、协商，说深说透，并取长补短，拿出多方共赢的行动部署。

　　“多规合一”的实施虽然在某些方面限制了发展，但其扬长避短，以区域承载力为基础确定发展方向、发展规模和人口规模，在行政区域的空间范围和生态范围内实行环境、自然资源、经济、土地等资源的配置优化，创造更多的环境容量和经济价值，保障优势企业的国际竞争力，并为未来创造更多的发展空间，保证发展红利的可持续性，其综合效益即卡尔多-希克斯效率明显提升了。也就是说，结合基础，明确方向，形成底图、坚持底线、共同契合、相互融合，为未来留有必要的发展空间，是“多规合一”所追求的基本价值。

　　“多规合一”2.0版本和1.0版本相比，有一个重大突破，即突出生态环境的基础制约和保障作用，建立用地规模控制线、城市增长边界、产业区块控制线和生态控制线，开展生产、生活空间的分区管制和生态空间的用途管制，形成一张蓝图，优化和科学管控、统筹空间资源，促进发展的高质量和可持续性。

　　随着经济社会的发展，一些地方已经开始出现“五规合一”的试点，如青岛市青西新区就把海域使用规划增纳进来。以后更多的规划合一将可能变为现实。从发展进程来看，从一规到多规，到多规联合和多规整合，再到多规融合即合一，体现了一规各表、多规各表、多规一表、一张蓝图的螺旋式发展历程，是规划科学化、民主化进程的具体体现，也是政府推行科学执政的一个典范。

　　“多规合一”的现实基础

　　（一）政治基础

　　党的十八大提出了生态文明的理念和发展方式，提出了“五位一体”的发展格局，把环境保护融合到国家政治、经济、社会、文化和社会生活的主战场。党的十八届三中全会要求进行生态文明体制改革，而生态环保规划体制改革及其它规划与生态环保规划的相互融合，是其中的一个重要方面。推行“多规合一”，实际上是在空间开发利用活动的源头环节实行“五位一体”。目的是发挥生态环境规划的基础约束作用，促进经济、社会持续发展，可以说“多规合一”是实现“五位一体”的一个重要抓手。

　　为此，中央把规划体制改革、建立“多规合一”的体制机制纳入改革的重要任务。2014年习近平总书记提出新常态，要求在保护生态环境的前提下，促进经济社会的高质量发展，走中高端发展的发展道路。因此，必须强化生态环保措施对经济发展的基础性约束作用。而规划及其实施是全过程的控制措施，因此应在规划中提出高质量的发展要求，发挥环境保护规划对于经济社会发展等规划的约束和保障作用。

　　2015年中共中央政治局审议通过《关于加快推进生态文明建设的若干意见》，提出绿色化的新要求，要求“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”，环境保护部也宣布重启绿色GDP研究。而要在一个空间科学合理、全过程地协同推进“五化”，必须把环境规划的绿色化要求融入到其它相关规划之中，把环境规划实施的要求融合到其它规划的实施要求之中。可见，“多规合一”及其实施是绿色化和绿色GDP的基本内涵要求。

　　综上所述，在新时期，生态文明、新常态、绿色化、绿色GDP等施政理念的提出和发展，反映了各方的发展共识，为“多规合一”体制机制改革的启动和全面实施奠定了政治基础。可以说，“多规合一”是生态文明、新常态、绿色化、绿色GDP的逻辑必然。

　　（二）政策基础

　　2012年9月，环境保护部办公厅发布《关于开展城市环境总体规划编制试点工作的意见》，提出环境总规通过统筹城市经济社会发展目标，合理开发利用土地资源，优化城市经济社会发展空间布局，确保实现城市可持续发展所做出的战略部署；兼顾与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等规划的协调和衔接。意见体现了“多规合一”的环境考量思想。

　　2013年年底召开的中央城镇化工作会议明确提出，城市规划要由扩张性规划逐步转为限定城市边界、优化空间结构的规划。习近平总书记在会上指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

　　2014年6月，环境保护部办公厅发布《关于推进新型城镇化建设加强环境保护工作的通知》，要求在基础数据、规模、布局、时序、保障措施、规划体系等方面，增强与经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等重大规划的相互衔接能力。

　　国家发改委、国土资源部、环境保护部和住建部四部委于2014年8月联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》）；国家发改委于2014年11月出台了《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（以下简称《指导意见》）。其中，《指导意见》指出，“十三五”市县规划要进一步落实主体功能区战略，综合调控各种空间需求，按照与资源环境承载能力相适应的原则，引导和约束各类开发行为，增强市县政府空间管控能力，推动市县政府治理能力现代化。

　　《通知》指出，按照资源环境承载能力，合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局，探索完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施。

　　经济和社会发展是一个多约束条件下的目标优化问题。经济社会和科技发展水平、自然资源禀赋、人口总量与劳动力结构、环境容量、土地总量等因素，都应纳入目标优化的进程予以考虑。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，把生态文明建设融合到经济、政治、社会和文化领域，指出了生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。党的十八大以来，中央开始生态文明体制改革，制定自然资产负债表，开展生态环境离任审计，实行领导干部重大生态环境损害终身负责制。

　　2015年初，环境保护部在甘肃兰州开展试点，把环境审计纳入领导干部经济审计的范围。地方党委和政府要想既保持经济的持续增长，又要实现环境保护目标，惟有调整思路，通过“多规合一”，加强空间开发布局管控，实施主体功能区制度，保护生态空间用途，优化产业结构，走环境、资源、国土、经济、社会协调发展的路子。

　　《关于加快推进生态文明建设的意见》要求协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化。绿色化应当从源头开始，即对目前的各种规划实行绿色化，使环境保护规划融入经济和社会发展规划，并与其他专项规划相衔接。也就是说，绿色化为“多规合一”提供了政策基础。同时，“多规合一”也为绿色化和绿色GDP制度的全面实现提供了制度抓手。

　　（三）法律基础

　　《环境保护法》第13条规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”

　　这一阐述应该说包括以下逻辑：国民经济和社会发展规划包括环境保护的内容，内容指导环境保护规划的制定；环境保护规划与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。这种表述虽然原则，没有指出谁是协调的基础，但还是为多规的相互衔接和协调奠定了立法基础。

　　在《环境保护法》的指导下，一些地方环境保护法规也在“多规合一”方面作出了相对具体的探索。如2015年1月，河北省人大通过了涵盖国土、海洋、农业、森林、环保等领域的综合性、基础性地方法规《河北省国土保护和治理条例》。条例专设第二章“编制规划”，其中第12条规定：“国土保护和治理规划应当与主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡总体规划相衔接。国土保护和治理规划应当包括国土资源环境状况，国土保护和治理的目标、任务、措施等事项。编制国土保护和治理规划应当经过专家论证，并征求公众和其他有关方面的意见。”第13条规定：“国土保护和治理规划未经法定程序不得擅自变更。”同时，规定了具体的内容、制定程序、变更程序，以体现可操作性。

　　“多规合一”的未来发展

　　值得指出的是，“多规合一”体现的是“融合”，最终的成果是基于国土空间和环境承载能力等约束性因素形成一张总图，再根据总图形成许多领域的分图。

　　为了使“多规合一”制度化、规范化和程序化，理顺规划之间的关系，可以采取分两步走的方法：

　　首先，按照“多规合一”的方式，由市县人民政府协调各部门，以自身条件的环境、国土等约束性条件为基础，按照统一的要求、方法和尺度，制定一个促进本地国土空间最优开发的国民经济和社会发展的总体规划，再根据该规划制定各领域的规划。

　　其次，借鉴国外立法典经验，创建中国独有的“规划典”。把所有的规划编篡成一个一体化、不相冲突的规划大典，由总体规划的总则，以及规定各领域规划的分则规划组成。在总则规定的指导下，延伸出土地篇、城乡篇、环保篇等分则规划。这是“多规合一”的理想模式。

　　目前，我国正在走绿色化、中高端发展的新常态发展道路。预计在2030年之前，中国的主要污染物排放和碳排放都会到达甚至穿越顶点。也就是说，中国经济社会的发展在15年之后即将成型和稳定，目前可能处于转型发展的最后活跃期。“十三五”全面建成小康社会之后，整个社会和发展的格局虽然还会有变化，但变化不会很剧烈。因此，在“十三五”期间研究制定“规划典”的条件是成熟的。但无论走到哪一步，国土空间和环境承载能力永远是环境考量的约束性因素。

　　作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员

（责任编辑：李国兆）