寒潮来袭，低温津贴还有多远？
一九二九不出手，三九四九冰上走……1月份，我国在最寒冷的四九天又迎来“霸王级”寒潮，大半个中国进入“速冻模式”。
据中国气象局国家气候中心1月22日至24日8时的监测数据显示，受强冷空气过程影响，全国有346个气象站发生极端低温事件，覆盖我国大部分地区，涉及北京、内蒙古等28省(市、区)。其中，24个站最低气温跌破历史极值。
在这样的极端天气里，大多数人会选择宅在家里。有网友戏称，“这两天出来上班的都是劳动模范，出来见面的都是生死之交。”然而，还有这样一群人，他们不得不在寒风凛冽的户外坚守岗位，比如起早贪黑的环卫工人、穿梭于大街小巷的快递小哥、在车流中站岗执勤的交警……
随着低温寒潮来袭，这些户外劳动者的生存状况和健康防护问题受到关注，低温津贴也随之进入公众视野。
现状：
低温津贴“冰封”，劳动者少有所闻
1月23日，北京遭遇了30年来同期最冷的一天，最高气温仅-13℃。24日，气温略有升高，但仍旧“冻感十足”。笔者“全副武装”走上街头，发现行人很少，街道十分冷清，只有三三两两的环卫工人在道路上清理垃圾。
环卫工人李师傅说，无论刮风还是下雪，他们都要出来干活，“一般凌晨四五点就得出工，那个点比白天冷得多。”他尽可能地多穿些防寒衣服，把自己包裹严实，只露出眼睛。即便是这样，他的面部、手部也被冻得红肿，手已经皴裂。
当被问及在这么冷的天里工作有没有领过低温津贴时，他很诧异，“我都没听说过还有低温津贴这回事儿，更别说领了。”
随后，笔者又在某园区内看到快递小哥忙碌的身影。他们不时弯腰扫描着快件，没戴口罩的脸被冻得发白，嘴中呼出的热气清晰可见。为了更快速地填写单据和分拣快递，他们都戴露着手指的手套。
“整天骑着电动车在大街上跑，寒风直往脖子里灌，别提多冷了。很多时候手被冻僵，握着车把都费劲儿。”快递员小王一边说一边使劲跺脚。笔者注意到，他的护膝上缠着厚厚的胶带。“这个很管用的，既可以防止护膝脱落，也多少能挡点儿风，快递员都这么干。”他解释道。
当被问到低温津贴时，小王无奈地摇头，“这个倒是听别人说起过，不过老板没给我们发过。”他直言，“其实低温津贴什么的，我也不奢求，有时候希望快递可以少一点，这天儿实在太冷了。”
笔者走访发现，为了让这些户外劳动者能更好地工作，一些单位给他们发放了防寒工作服、帽子、手套等劳动保护用品，有部分工作者还领到了一定的低温津贴。但是，还有很多户外工作者表示从未领过所谓的低温津贴，甚至没有听说过。
那么，低温津贴该不该有？早在2004年3月1日，原劳动和社会保障部颁布施行的《最低工资规定》中就提到低温津贴：在劳动者提供正常劳动的情况下，用人单位应支付给劳动者的工资在剔除下列各项以后，不得低于当地最低工资标准：延长工作时间工资；中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境、条件下的津贴；法律、法规和国家规定的劳动者福利待遇等。
基于劳动者在低温状态下容易被冻伤的实际，国家卫计委、人社部、国家安监总局、全国总工会于2013年联合发文公布了修订后的《职业病分类和目录》，将“冻伤”列为新增的职业病之一。2015年，修订后的《职业病危害因素分类目录》公布，将“低温”列为新增的职业病危害因素之一。
由此可见，给户外劳动者发放低温津贴有法可依、有章可循。既然如此，为何时至今日，大部分劳动者对这一与己相关的权益少有所闻呢？
成因：
标准“缺位”，低温津贴多沦为空谈
众所周知，在高温环境下从事强度较大的户外劳动，劳动者很可能中暑，甚至严重脱水导致死亡。2012年6月，国家安监总局、人力资源和社会保障部等联合发布《防暑降温措施管理办法》，不但明确了最高气温35摄氏度以上的天气为高温天气，还对高温作业劳动者的补贴、休息等制度进行了统一。各地也相继制定了明确的高温津贴标准，高温津贴落实情况日益规范。户外劳动者除了能领取到高温津贴，还可以获得冷饮、药品、轮休等福利待遇，合法权益得到较好保障。
与高温补贴相比，低温津贴政策实行多年，相关规定却仍只有上文提到的寥寥几条，具体的发放标准至今没有出台，就连何谓“低温”至今都不明确。地方人社部门几乎没有制定相配套的实施细则，即使制定实施细则的，要么语焉不详不具可操作性，要么很少执行沦为一纸空文。时至今日，大部分地方的低温津贴都还只是“纸上权利”，可望不可及。2015年10月中国气象局举办的一场研讨会上，面对媒体提问，在场的3位气象学专家都表示未听说有关低温保护的气候标准。
中国城市规划设计研究院水务与工程院副院长谢映霞坦言：“目前没听说有一个具体的温度标准来判断是否适宜劳动者户外工作。不过，低温寒潮对劳动生产确实有影响，应该给予户外劳动者关怀与补贴。”
国家人社部近日也提出：低温津贴属艰苦岗位津贴，由企业自主确定。国家对企业内部工资分配进行政策指导和引导，鼓励企业工资分配向一线、艰苦岗位倾斜。也就是说，对于低温津贴的发放，完全靠企业自觉自愿，人社部对企业只是“鼓励”而不是强制。
“这就是低温津贴被忽视这么久的最主要原因。”北京市劳动和社会保障法学会、劳动法分会副秘书长金晓莲指出，“具体发放标准不明确，相关政府部门也没有积极推动，仅靠几条原则性的规定和企业的自觉性，执行起来势必困难重重。”
北京市劳动与社会保障法学会常务理事、德恒律师事务所合伙人苏文蔚律师认为，全球气候变暖也是一个因素。“近年来全球气候变暖，高温记录频频刷新，夏季高温天气导致从事户外作业的劳动者中暑甚至死亡的事件时有发生，给劳动者身体健康和生命安全造成了严重损害。与此同时，全球气候变暖还造成暖冬现象，冬天越来越暖和，像2008年那样的全国性雪灾毕竟百年难遇。因此，低温津贴自然不会像高温津贴那样引起社会广泛关注和有关部门足够重视。”
“还有一个原因就是低温津贴受众相对较窄。”苏文蔚补充说，比如建筑工人在夏季高温天气仍需坚持作业，但在冬季为了确保工程质量及安全，各类建筑工程项目基本都会进入停工阶段。此时继续坚守岗位的主要是环卫工人、快递员等群体。与夏季的劳动群体相比，他们的规模要小很多。
落地：
立法先行，配套措施应全方位跟进
有关医学人士指出，与高温对人体的伤害相比，低温对人体的伤害是长期的、慢性的。在低温状态下从事较长时间的露天劳动，劳动者可能受到物理性的损伤，如冻疮、皮肤坏死等，也可能诱发下肢血管静脉炎等多种慢性病，甚至可能危及生命。因此，在天寒地冻的冬天工作的户外劳动者，享有获得各种低温保护的权利，落实低温津贴制度很有必要。
要让低温津贴真正落地，离不开刚性的法律约束。“要补齐低温津贴的短板，首先就要从完善顶层设计开始，制定和完善一系列的法律法规，让此项制度‘有法可依’。”苏文蔚指出，政府部门应尽快出台相关立法，对“低温”的判断标准、津贴的发放条件、企业拖欠津贴的法律责任等事项作出明确规定。“比如，像很多网友提出的，我们可以对应《防暑降温措施管理办法》，制定出台一个《低温作业防护管理办法》，明确在低温环境下作业时应采取的防护措施和劳动者享有的岗位津贴。”
当然，法律贵在执行。有了好的法律，还需要政府监管、工会监督以及司法救济同步跟进才能有效解决问题。
北京市律师协会劳动与社会保障法律专业委员会副主任、金诚同达律师事务所高级合伙人梁枫律师指出，“劳动行政执法部门应依法加强监督、执法力度，督促相关用人单位给劳动者发放低温津贴，还应建立相应的惩罚机制，制定具体的督促、惩罚措施。”
“工会作为劳动者利益的‘代言人’，也要发挥其应有的作用。”梁枫说，一方面在代表劳动者签订集体合同或者劳动者与用人单位签订劳动合同时，明确低温作业劳动者应享有的津贴发放等劳保权益；另一方面，在日常工作中督促用人单位严格执行低温作业防护措施和按时、足额发放低温津贴，在劳动者权益受到侵害时支持劳动者依法维权。
梁枫还表示，司法救济途径也应畅通，对于用人单位违反法律规定、合同约定不支付低温津贴的，劳动者可以通过申请劳动仲裁、提起诉讼等方式，维护自己的合法权益。
远水难解近渴，立法非一朝一夕可以完善。很多人认为，当务之急，政府部门应该先制定统一的低温津贴政策，及时解决当下的问题。
在梁枫看来，目前制定一个具有普遍性的低温津贴政策的时机可能还不够成熟，“低温天气不同于高温天气。在我国大部分地区，高温天气一般为6月至8月，而低温天气的时间相对较短，像最近这样的极端低温天气，更是具有突发性和临时性。所以，现在尚不具备为此专门制定政策的条件。”
也有舆论认为，企业以追求利益最大化为己任，若要它们主动承担发放低温津贴的费用，势必会遭到消极抵制，不免沦为空谈。不如由政府来发放普遍性的低温津贴。甚至有网络媒体针对“你希望政府发放普遍性的低温补贴吗？”这一话题展开调查时，有94%的网友都投了赞成票。
但苏文蔚认为，此种提法并不可行，也不现实；与高温津贴的性质一样，低温津贴也应由用人单位向劳动者发放，作为企业应当支付的工资的一部分。用人单位安排劳动者在高温、低温等极端恶劣的天气下向其提供劳动，它就是受益一方，理应向劳动者支付相应的报酬和津贴。“而且相关费用由政府承担也不合理，对其他纳税人不公平。”
路径：
有效防护措施远比低温津贴重要
在金晓莲看来，采取其他低温防护措施远比发放低温津贴要来得实在。“相对于低温津贴而言，我们更应该关注的是劳动关系中的低温保护问题，即对劳动者在极端天气或极端工作环境下的劳动保护措施是否足够。”
她具体分析说，大家关注的大多是低温津贴该怎么发？发多少钱？但其实低温津贴和高温津贴、夜班津贴、特殊岗位津贴等一样，可以算是劳动者福利的一种体现。它只是劳动保护措施中的一个方面，更多的还是对在极端环境作业人员的其他劳动保障。所以，现在最重要的是要求用人单位建立健全极端环境工作制度，为低温作业劳动者创造安全可靠的劳动条件，并尽可能地采取有效的防护措施，确保他们的身体健康和生命安全。比如，明确对在低温环境中作业的劳动者有哪些强制性的劳动保护措施；什么气温条件下要缩短户外作业时间，甚至暂停户外作业，等等。
“低温作业的劳动保护措施是必须的，用人单位可以通过缩短低温作业时间，发放保温、耐寒的衣服等措施，保障劳动者在低温作业环境下身体不受损伤。低温津贴仅仅是在不得不采取低温作业或者无法提供其他更有效的劳动保护措施的情况下支付的补贴，它不能替代劳动保护措施，更不能说仅因为用人单位发放了几百元的低温津贴，就可以要求劳动者顶风冒雪地工作。”金晓莲强调。
梁枫也认为，在低温津贴制度尚未完善之前，用人单位可以根据现有法律规定，为劳动者提供低温环境下工作所必须的保暖防寒衣物和相关劳动防护工具。
在这一方面，北京环卫集团北京固废处理有限公司提供了一个很好的范本。该公司工会负责人韦静在接受媒体采访时表示，公司虽然没有发放过低温津贴，但在劳动保护、职工福利方面，都对一线职工作了一定的倾斜。比如，注意现场作业车辆暖风系统的维护，一旦出现故障马上检修，以保证车内温度；为作业和指挥人员提供休息车辆，方便职工休息。同时，公司还定期为职工发放棉衣、棉鞋、口罩、帽子、防冻霜等物品，如果这些物品有破损，可以随时更换；食堂24小时为现场作业人员提供热水热饭，做好后勤保障。
低温津贴作为劳动者合法权益的重要组成部分，需要社会各界共同关注，共同努力，为其升温加热，而其他低温劳动防护措施也不能缺位。