检察机关加强对公安派出所刑事执法活动监督的现实路径探讨

近年来，在警力下沉的背景下，公安大部分刑事执法活动逐渐向基层派出所转移。然而，由于基层派出所民警法律专业素质不高、办案经验不足，最主要的是缺乏有力的外部监督，导致基层派出所在开展侦查和刑罚执行活动过程中存在不规范问题，影响了办案质量和司法公信力。为此，中央政法委出台《关于加强司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，探索建立健全检察机关对公安派出所刑事执法活动的监督机制，延伸检察机关法律监督的触角，进一步规范公安派出所依法、公正、文明执法，推进中国特色社会主义法治体系建设和司法公信力的提高。笔者以检察机关加强对公安派出所刑事执法活动监督的必要性为探讨切入点，通过分析监督各环节中存在的问题，拟就检察机关如何加强对公安派出所刑事执法活动监督的现实路径做以探讨。

一、检察机关对公安派出所刑事执法活动监督的必要性

检察机关对公安派出所刑事执法活动监督是指人民检察院对公安派出所在立案、侦查活动中认定事实、适用法律是否正确，以及由公安派出所执行的部分刑罚活动是否合法规范，依法实行的一系列监督活动。根据法律规定，检察机关是我国的法律监督机关，强化法律监督职能，维护公平正义是检察机关的法定职责。在公安侦查权下移、基层派出所办案质量不高的司法现状和背景之下，我们基层检察机关应按照上级检察机关的部署和要求，将法律监督的触角延伸至基层派出所，切实做好对公安派出所刑事执法活动的监督，扫清法律监督的盲区，进一步提高办案质量，回应人民群众对检察服务工作的新诉求具有深远意义。

（一）有利于加强对公安派出所侦查权力的 制约 。 公安派出所刑事执法对象是人民群众，刑事执法活动关系到群众的切身利益。在当前检察机关办案的压力、不当考核办法、案多人少的矛盾等条件制约下，在对公安派出所刑事执法活动的监督显得力不从心，这是检察监督的薄弱环节。因此，规范公安派出所的刑事执法权力，加强对公安派出所刑事执法活动进行有效的外部监督，是权力制衡和保护群众合法权利的应有之义，也是现代法治的基本要求。

（二）有利于 增强检察机关法律监督效果。 公安派出所对部分案件具有刑事立案、侦查、强制措施执行、刑罚执行等刑事执法权力。在刑事立案环节，检察机关通过对所辖派出所拟治安处罚的案件进行排查，进行同步监督，对于符合刑事犯罪追诉标准的案件及时追诉，坚决预防杜绝“以罚代立、以罚代刑”现象发生；同时，在侦查环节，检察机关强化“漏罪、漏犯”的监督力度，使有遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人都得到应有的惩罚；在刑事强制措施、刑罚执行环节，加大法律监督力度，防止脱管、漏管、虚管、脱逃等影响刑事诉讼活动和刑罚执行效果的现象发生，全方位地确保打击实效，提高法律监督效果。

（三）有利于 拓宽检察机关的法律监督领域。 检察机关对公安派出所刑事执法活动进行监督，进一步延伸检察机关法律监督触角，拉近与群众的距离，将检察服务送到群众身边，充分了解社情民意，接待群众举报、来访，收集、筛选、梳理案件线索，从而进一步拓展检察机关的法律监督领域，为检察机关开展打击职务犯罪和侦查监督工作储备更为真实可靠的案件线索。

二、检察机关对公安派出所刑事执法活动监督过程中存在的问题

当前，受传统执法观念束缚、监督渠道不畅、监督效果缺乏保障、监督范围的狭窄等问题的制约，检察机关对公安派出所刑事执法活动监督过程中主要存在以下问题：

(一) 监督的被动性和滞后性 。 一方面，各地各级检察机关普遍面临案多人少的问题，而基层检察院要对辖区内多个公安派出所开展监督，往往因人力不足而力不从心,监督的主动性不高；另一方面，检察机关除重大、复杂、疑难的个别案件依法提前介入主动对侦查机关的刑事执法活动的合法性进行监督之外，对于绝大多数案件，检察机关只在派出所提请逮捕、移送起诉时通过审查案件材料，而公安派出所办案人员在报送材料时往往就将非法证据隐藏，检察机关对此不知情。此外，公安派出所没有必须接受检察机关引导和指导侦查的法定义务，这使得检察机关对公安派出所刑事执法活动难以做到全面、同步、主动监督，存在很多监督的盲点和薄弱环节。

  (二) 监督 信息来源单一， 监督 方式 手段较少 。 知情是监督的前提，没有知情就没有监督。公安派出所没有义务将其所侦办案件的立案、撤案等刑事执法活动通知检察机关，检察机关获知监督信息主要来源于公安派出所每月提供的刑事案件信息通报以及有限的控告和群众来信来访。除此之外，就是检察机关在审查逮捕、审查起诉案件过程中发现的监督信息，监督信息来源单一匮乏。对于公安派出所的违法行为，检察机关监督主要手段是发送纠正违法通知、检察建议、要求说明立案或不立案理由等，监督手段较少。

(三) 缺乏 法律责任的保障，监督 效力 不足。 检察机关对公安机关的监督缺少刚性和明确的制裁措施，检察监督往往缺乏实质效果。对于公安派出所的违法活动，检察机关一般只能是发出纠正违法通知，被监督对象是否遵守、遵守的效果如何，法律对此缺乏明确规定。当发现侦查中有违法取证时，检察机关有权发出纠正违法通知书，但怎么纠正，不纠正的后果如何就没有下文，这必然导致检察机关的法律监督在一定程度上被虚化。

  (四) 监督范围不全面 。 我国刑诉法规定检察机关对公安派出所消极的立案行为有权进行监督，即应当立案而不立案进行监督；然而，对于积极的立案行为，即不应当立案而立案缺乏相应的规定。此外，公安派出所对治安案件拥有较大裁量权，这容易滋生“以罚代刑、降格处理”现象，如对一些已经构成犯罪的案件以罚款、行政处罚或劳动教养等降格处理，故检察机关对于公安派出所做出的治安处罚的监督也是虚化的。最后，公安派出所办理刑事案件除逮捕嫌疑犯必须提请检察机关批准外，对于采取拘留、取保候审、监视居住等措施的，检察机关对此是无从知晓的，也就无法实施有效监督，存在“监督缺位”。

三、检察机关加强对公安派出所刑事执法活动监督机制的路径构建

为解决检察机关对公安派出所的刑事执法活动存在的以上问题，笔者认为，既要从宏观上应构建完善监督制度，又要从微观上创新监督形式，从而切实履行检察机关的法律监督职能，延伸检察权的监督触角，规范公安派出所刑事执法行为。

（一）检察机关加强对公安派出所刑事执法活动监督制度建构

1、个案提前介入制度。检察机关对发生在群众身边的、社会关注度高的案件，提前主动介入到公安派出所的刑事侦查环节，从个案角度发现问题及时提出监督意见，促进公安派出所刑事侦查职能的完善和办案水平的提高。

2、类案定期分析制度。针对派出所辖区内一段时期以来呈现常见、高发或者是存有争议的案件，检察机关通过定期组织相关人员集中讨论和引导，统一引导纠正类案中共同存在的问题，使侦查人员对于证据标准、犯罪构成要件的认识和把握符合相关要求，提高案件质量和刑法适用的统一性。

3、特殊案件进度通报制度。所谓特殊案件进度通报制度，是指公安派出所对于已经立案侦查的特殊案件，在侦查的过程中，定期或不定期将案件进展、证据、采取何种强制措施、羁押期限延长等情况，以《公安派出所侦查进度通报》的方式通知检察机关，接受检察机关监督的一种监督信息来源制度。

4、检察巡检抽查制度。所谓检察巡检抽查制度是指检察机关主动深入公安派出所办案场所，定期或不定期对公安派出所在立案、侦查、执行环节等刑事执法情况进行巡视、检查、抽查的一项监督发现制度。

（二） 检察机关 加强 对公安派出所 刑事执法活动 监督的具体 举措

检察机关对公安派出所刑事执法活动监督是履行法律监督职能的应有之义，其落实于公安派出所执法的细节之中。加强对公安派出所刑事立案、侦查活动和刑事处罚执行的监督，具体有以下具体监督举措：

1 、转变法律监督观念，提高监督的主动性和积极性。 提高监督的主动性和积极性，除了加强检察机关侦查监督部门人员配备外，更为重要的是监督机关应转变监督理念。在对公安派出所刑事执法活动监督过程中，检察机关应坚持“参与不干预、到位不越位、引导不指导”的监督原则，换位思考，强调监督过程中的支持与配合。在刑事执法活动重大违法问题上，严格依法处理，坚持法律监督的原则性和刚性；在刑事执法活动存在瑕疵的情形下，检察机关应坚持监督的灵活性和柔性。此外，检察机关既要纠正公安派出所在刑事执法活动中的违法问题，又要推广肯定其执法中的先进经验，在确保检察机关法律监督权威性的基础上，增强监督的可接受性，推动公安派出所主动甚至乐于接受监督，变事后监督为事前监督，提高接受监督的积极性和主动性。

2、 畅通信息查询通道，创新检察监督方式 。 知情是监督的前提，否则监督成为“无源之水无本之木”。拓展检察机关的知情范围，首先应畅通案件信息查询通道。除了在公安派出所移送案件材料以及在公安机关提供的刑事案件信息通报中发现监督信息外，检察机关还应增加走出去发现监督信息的方式，主动应当听取当事人、辩护律师、利益相关人等多方面的陈述或意见，定期翻阅“打防控主干应用系统”、“110 网络派单系统”数据系统以及有关治安案件的案情及处罚登记，加强对案件线索的监督排查，拓展检察机关获取监督信息的来源渠道，为检察监督工作打下良好的基础。

此外，应创新检察监督的方式和手段，提高监督的针对性。对于公安派出所在刑事执法活动中的一些轻微的、不影响实体公正和程序公正的瑕疵问题，口头方式提出纠正意见并督促改正。对于情节严重的违法行为，依法发出《纠正违法通知书》，提出书面纠正意见。对于一段时期内公安派出所存在的一类或几类问题，适时与派出所负责人召开联席会议，共同研究新情况、新问题，分析存在的问题及其原因，有针对性的提出建议。对于公安派出所在刑事执法过程中存在的共性问题，需要改进的，可以发出检察建议。

3、 健全监督责任保障，提高监督法律效力。 检察机关对公安派出所刑事执法活动法律监督效力提高必须通过一定的强制措施来保证，否则监督就成为一句口号，损害法律的权威和检察机关的机关的公信力。笔者认为，提供监督效力不但要细化对公安派出所刑事执法活动的监督方式，而且还应健全不履行监督内容的程序性后果和相应的制裁措施，提高监督的精准性、实效性和主动性。针对公安派出所刑事执法行为中存在违法的问题，检察机关应建立案件处理追踪走访制度和案件移送制度，对于公安派出所办案人员滥用职权、徇私枉法等行为，构成犯罪的，应将案件移送渎职部门追究其刑事责任；不构成犯罪的，检察机关可以向纪检监察部门发出司法建议，对当事人作出相应的行政或者纪律处分。

4 、延伸检察监督的触角，拓宽法律监督的范围。 检察机关应延伸检察监督的触角，建立健全对公安派出所刑事执法活动的各环节追踪监督机制，拓宽法律监督的范围，扫除监督死角。对于立案监督线索，审查后向公安机关发出通知立案书或者通知撤销案件书; 公安机关收到通知立案书或者通知撤销案件书法定期限不予立案或者既不提出复议、复核也不撤销案件的，人民检察院可以发出纠正违法通知书予以纠正; 公安机关立案后三个月以内未侦查终结的，人民检察院可以向公安机关发出立案监督案件催办函，要求公安机关及时向人民检察院反馈侦查工作进展情况。在共同犯罪案件中，公安派出所对有的犯罪嫌疑人提请批准逮捕，对有的犯罪嫌疑人取保候审或监视居住，检察机关在审查对提捕的犯罪嫌疑人是否批准逮捕的同时，还应对其他犯罪嫌疑人采取取保候审或监视居住的强制措施是否正确审查，认为采取强制措施不当的，应当发出《应当逮捕犯罪嫌疑人意见书》。此外，检察机关应对派出所监管执行的取保候审、监视居住人员进行统计，要求派出所定期将强制措施执行情况通报给检察机关，防止脱管、漏管、虚管。对于另案处理的人员，应要求公安派出所提供相应处理的证明材料。对于在逃的，应要求公安派出所提供追逃的相关材料，并定期与派出所联系，询问追逃的情况。对于派出所治安处罚案件，检察机关应不定期随机抽查治安处罚案卷，听取受害人意见，防止“花钱买刑、以罚代刑”现象发生。

建立健全检察机关对公安派出所刑事执法活动监督机制，拓展了检察机关法律监督范围，延伸了法律监督的程序触角，将事后监督转变为事前、事中监督，将原来的以案件为中心的监督转变为全程监督和同步监督。一方面，有利于督促公安派出所准确立案，采取合法有效的手段收集证据，引导办案干警提高法律意识和证据意识，保障刑事执法对象的和权利，把好刑事诉讼第一道关口；另一方面，可以敦促公安机关准确立案，全面收集证据，提高办案质量，为后续的审查逮捕、审查起诉和审判活动提供翔实、准确的证据资料，保证了刑事诉讼诉讼活动的顺利进行。

参考文献：

【1】参见高光顺：《基层公安刑事执法中存在的问题探析》，载《甘肃警察职业学院学报》2012年3月第10卷第1期。

【2】参见古卫爽、冯晓娜：《从乡镇监察室的运行机制中探究乡镇检察权的优化配置》，载《南阳师范学院学报（社会科学版）》2012年2月第11卷第2期。

【3】参见马勇霞：《把法律监督的触角延伸到广大农村——海南省人民检察院派驻乡镇检察室建设的探索和实践》，载《民主与法制》2009年12月。

【4】参见李仁和、柴春元、汪国立：《对公安派出所监督机制与模式的探索》，载《人民检察》2012年第23期。

【5】参见周福民、邹震宇、孙剑明、顾静薇、曹卫、刘强、孙启亮、张庆立、李军：《对公安派出所监督制度的构建》，载《人民检察》2010年第21期。

【6】参见元明、张庆斌：《公安派出所刑事执法的检查监督》，载《国家检察官学院学报》2013年11月第21卷第6期。

【7】参见朱自启、潘为：《强化检察机关对公安派出所的监督途径》，载《中国检察官》2010年第11期。

【8】参见邵长生：《重构乡镇检察室》，载《人民检察》2009年第2期。

（作者：佛坪县人民检察院 柳毅 编辑：祝长英）