应对气候变化法已有初稿突出制度设计

应对气候变化在不远的将来，将更有“底气”。

去年7月21日，国家发展改革委曾就研究制订《应对气候变化法》草案召开研讨会，环保部、水利部、中国气象局、国家能源局等部委的相关人士以及相关学者参会。

记者在近日在京举行的“气候立法的公众参与”研讨会上获悉，目前，该项法律草案的制订仍在紧锣密鼓进行。这将是我国第一个关于“应对气候变化”主题的正式法律，旨在控制和减少温室气体排放，促进可持续发展。

需要专门法律

“我国既是温室气体排放大国，同时也是容易受到气候变化不利影响的国家之一。”国家发展改革委气候司综合处处长马爱民在会上如是说。

为此，我国政府也制订了一系列温室气体控制目标。如到2020年单位国内生产总值CO2排放比2005年下降40%~45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，并种植4000万公顷森林来吸收CO2。在去年末公布的《中美气候变化联合声明》中也提到，2030年左右我国碳排放有望达到峰值，并于2030年将非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。

原国家发展改革委副主任解振华曾多次表示，这些目标的实现有相当大的困难，必须要有法律保障。

“这些指标明确了我国温室气体减排的目标，同时也要求从制度上加以保障。在这种情况下，一部应对气候变化法的出台就显得十分必要。”创绿中心气候项目官员郭虹宇在接受中国经济导报记者采访时表示。

中国政法大学民商经济法学院教授曹明德对中国经济导报记者表示，气候立法的必要性除了国际气候谈判的压力外，减排也是中国的内在需求。“一来中国过去30年的发展是以牺牲环境和公众健康为代价换来的；二来中国人口基数巨大，资源能源的压力很大，以前的粗放发展方式无法再继续。”

记者查阅资料发现，我国关于应对气候变化的法律和政策并非空白。如2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》、2014年出台的《国家应对气候变化规划》。此外，国内现行的法律中大约有30部与气候变化相关。

“然而，现有法律并不能很好地解决应对气候变化的问题。”马爱民说。

“温室气体并非大气污染物，所以环境污染的法律不适用于温室气体排放。因此需要一部更加专业的法律作为下一步应对气候变化的依据。”曹明德表示。

曹明德认为，应对气候变化的专门制度是缺失的，比如碳税和碳交易。此外，有时不同领域的发展目标相冲突，比如为满足全社会用能需求，需多开采煤炭，但从减少碳排放角度看，需减少使用化石能源。因此，对气候变化进行专门立法是必要的。

具备实践基础

“政府在过去若干年中应对气候变化的实践也在不断深入，为制订应对气候变化法提供了很好的基础。比如碳交易试点、低碳城市、低碳园区、低碳社区的试点等，同时我们也编制了温室气体排放清单，摸清了温室气体排放的家底。在温室气体排放的统计核算和报告这些基础能力建设上也有了显著进步。因此，制订应对气候变化法并非‘空中楼阁’。”马爱民透露。

“另一方面，国际社会在这一方面也为我们提供了很多有益的借鉴。”郭虹宇表示。

记者了解到，英国2008年出台了《气候变化法》，规定英国应对气候变化的法律制度框架。确定英国温室气体的减排目标，确定碳预算制度、报告制度及碳排放交易制度，规定适应气候变化措施，创设应对气候变化的专门机构。

郭虹宇透露，美国法律中也有体现气候变化立法要求的相关法律规定，这些构成了美国应对气候变化的立法体系。如《能源政策法》、《清洁空气法》、《环境政策法》、《清洁能源安全法》、《温室气体强制报告规则》等。

立法研究由来已久

事实上，针对气候变化进行立法的呼声与研究由来已久。

在2009年全国政协会议上，全国政协人口资源环境委员会副主任、中科院院士、中国气象局原局长秦大河曾建议，研究制订《中华人民共和国应对气候变化法》。

据北京师范大学法学院教授冷罗生介绍，气候立法草案工作始于2010年1月。

当时，由国家发展改革委主导，来自全国人大、社科院、北京师范大学、中国政法大学等单位的20多位专家学者，曾对这部立法与《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》等法律之间的关系展开研究。

2012年3月18日，社科院就《中华人民共和国气候变化应对法》(社科院建议稿)在网上征求意见，这是我国专门以“应对气候变化”为主题的第一个系统的法律建议文本。内容包括气候变化应对的职责、权利和义务、气候变化的减缓措施等。

据悉，社科院版意见稿包含115个条目。

突出制度框架设计

“国外应对气候变化的法律大多属于专项法，比如征收碳税，覆盖面相对较窄，而我国的应对气候变化法应该是一部综合性的法律，要通过这部法律确定应对气候变化管理的体制和机制，同时确定社会各方在应对气候变化中的权责关系。简单来说，要突出应对气候变化制度设计和安排。”马爱民透露，在突出制度性的同时，也会兼顾法律的前瞻性、宣示性以及可操作性。

曹明德表示，在法律层级上，《气候变化应对法》既是国内法，也将与国际相关法规相衔接。推动气候变化立法也有利于为本国在全球气候变化谈判中掌握主动创造条件。

徒法不足以自行。不少专家表示，通过应对气候变化立法建立起一整套完备的应对气候变化法律体系之后，更为关键的是实施。为此，必须建立起一套完善的配套实施机制。