建立财政对生态环境投入新机制

      苏明

      “十一五”以来为了实现节能减排目标，财政部门加大扶持力度，淘汰落后产能取得重大进展，主要污染物排放强度、碳排放强度趋于下降。但必须看到，当前我国的生态环境形势仍非常严峻，财政支持的政策仍不适应生态文明建设的要求。因此，非常有必要建立和完善财政支持生态环境投入的新机制。

      首先，要加大财政支持生态环保的投入倾斜力度。一是增量调整和存量调整并重，切实加大财政投入。要紧紧围绕生态环境功能区建设及绿色循环低碳发展等战略重点，在每年新增的财政收入中，切实增加其生态环境的投入比例。同时，还要通过深化财政支出改革，压缩行政支出及一般经济建设支出，从而为增加生态环保投入创造条件。二是整合现有专项资金，以形成合力。为提高资金使用效益，避免“撒胡椒面”，需要整合不同的专项资金，形成统一的、具有一定资金规模的节能减排发展专项资金。三是建立专门的预算科目。通过政府预算安排支出是筹集生态环保资金的重要手段，为了保证上述投入持续、稳定的资金来源，预算科目的设置必不可少。目前的科目设置已有了“环境保护”大类，但涵盖内容仍偏窄，建议以“款”的级次确定“节能”、“污染物减排”、“二氧化碳减排”等款项，以便准确及时地全面掌握和统筹国家在相关领域的资金投入。四是建立中央和地方多级共同投入的机制。

      其次，要优化财政支持生态环保的投入结构。一是支持节能减排科技的研发、示范和推广。节能减排技术研发投资存在一定的风险性，直接影响企业和个人对节能技术研究开发，提供必要的、适当的政策优惠与扶持，更好地促进节能减排技术的改进。二是支持节能和环保服务产业的培育和发展。应给予环保服务业与节能服务业同等的待遇，在政策支持上视同为节能服务产业。“合同环境服务”即是针对环境综合服务业而设计的模式，通过合同甲方和乙方的契约关系，由乙方为甲方提供标准明确、产出清晰、环境直接能够改善的一种服务，政府同样应通过相关政策予以扶持。三是针对环保投资历史欠账严重和治理污染压力不断增加的现实情况，需要更进一步明确政府在污染防治方面的投资重点和方向，加大环境保护重点领域的投入力度，包括废气、污水、重金属等危险废物的污染防治，重点污染物的污染减排，农村环境保护、生态环境保护等项目。

      再次，要创新财政投入手段。根据各类财政政策的性质和特点，结合生态环境发展不同领域，综合运用财政预算投入、设立基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式，最大限度地发挥财政投入的效益。财政投入手段的创新包括以下几个重点：一是在补贴环节上，从以往主要补助生产环节，转向在补助生产环节的同时扩大对消费环节的补助，如目前对某些节能产品、电动车的补贴直接给了消费者，使消费者、生产者和国家同时受益；二是在财政投入使用方式上，更多地采用财政贴息这类间接优惠方式，以调动银行贷款和其他社会资金投入绿色经济发展领域，从而更好地发挥财政资金“四两拨千斤”引导调控作用；三是大力扶持担保行业的发展，包括财政注资成立担保公司，同时吸引社会资本进入担保市场；财政还要设立担保风险补偿基金，在风险发生时通过评估酌情给予补偿资金。

      此外，要探索建立多元化投入机制。一是鼓励支持社会资本投入生态环保建设事业。二是明确企业环保投资的主体地位，通过出台相应优惠政策，积极发挥财政的引导作用，吸引企业投融资于环保产业；通过税收制度设计，使治污成本内化为企业成本，引导企业增加对生态环保的投入。三是建议借鉴OECD国家的成熟经验，设立生态环保投资基金，对发展前景良好的环保项目进行投资，弥补资金供求缺口，实现环保基金的良性发展。四是积极推进政府和社会资本合作模式（PPP模式），一方面通过减免税费等方式，将可盈利的、以市场为导向的环境保护产品推向企业，另一方面，在国际范围内开展环境保护领域和新能源领域的资金、技术合作。五是引导金融行业加大对生态环保领域的投资。强化对循环经济的资金支持，可采用创建政策性投资开发公司、组建循环经济产业投资基金、发行绿色金融债券、生态环境补偿基金彩票等创新方式。

      （作者为财政部财政科学研究所副所长）

（责任编辑：李国兆）