关于检察机关惩防农村基层组织人员职务犯罪的调查与思考

近年来，党和国家高度重视“三农”问题，对农业、农村和农民方面的投入不断加大，但在“三农”政策落实过程中，一些国家工作人员和农村干部利用职务便利，骗取、侵吞、挪用涉农惠民资金，严重侵害了农民切身利益，给党和政府形象造成了损害。2010年以来，宝鸡市检察机关紧紧围绕全市经济社会发展大局，以服务和保障民生为着力点和落脚点，采取“抓系统、系统抓”模式，不断加大查办和预防涉农惠民领域职务犯罪工作力度，保持了惩治涉农惠民领域职务犯罪的高压态势。近三年，全市检察机关查办涉农惠民领域案件135件185人，其中，涉及村党支部书记43人，村委会主任38人，其他村委会人员（会计、小组长、村民代表等）66人，与涉农案件有关的其他人员（国土、乡镇等）38人；涉农案件占所立办案件涉案人员47.2%；涉农大案56件83人，分别占立办涉农案件总数的41.5%和45%。为国家挽回经济损失1673.3万元。

现笔者通过对近年来宝鸡惩防涉农领域职务犯罪情况的调查，以期对防范农村基层组织人员职务犯罪有所益处。

一、农村基层组织人员职务犯罪的特点

（一）犯罪数量逐增，涉及罪名集中

2013年，全市共查办涉农职务犯罪28件35人，与2012年同期相比，立案数上升了12%；2014年，共查办涉农职务犯罪33件40人，立案数同比上升了17.9%；近年来立办的涉农职务犯罪案件中，贪污、受贿犯罪占立案总数的85%。

（二）犯罪手段直接，传染性强

从我市立案查办的涉农惠民职务犯罪案件分析，农村基层组织人员侵财犯罪的手段相对简单直接。例如扶风县降帐某村一小组长，将集体征地补偿款7.2万元，采取收入不记账方式占为己有；扶风县段家镇某村村委会，将国家发给40个生猪养殖户的补助款每户5000元只发500元，90%被截留充公，准备修村级公路。调研中发现，该类犯罪具有较强的传染性，当某一村干部利用职务便利获得了好处之后，其他村干部也会竞相效仿，同一岗位领导前后任相继犯罪的案例不在少数。例如，金台区某村党委书记、副书记利用职务之便，挪用土地征用补偿款40万元借给他人质押贷款，邻村一村民组长私自将100万公款借他人理财；岐山县凤鸣镇某村五组组长，在土地征用过程中，效仿邻村土地征用中村民组长得到好处的做法，收受开发商贿赂5万元，当得之邻村干部被检察院查办后，将贿款埋于自家院内地下，后案发被查处；陈仓区某镇林场管护站原站长张某私自将管护林区的铁甲木卖给商户烧木炭被判缓刑，后任站长刘某自己组织人员砍伐林木被判有期徒刑4年。

（三）共同参与犯罪，窝案串案多

农村基层组织成员职务侵财犯罪，往往受利益驱使，村支部或村委会“一班人”一拍既合，共同合谋侵吞、截留公物公款，中饱私囊。例如，2012年，凤县某村6名村干部共同合谋，两次将集体土地以村文书曹某和村委会财务监督委员会主任李某的个人名义上报，套取国家征地补偿款30余万元并私分。金台区某村书记、主任、村民组长在土地开发中，分别收受贿赂10万元，将400多万的建筑工程包给拿别人建筑资质的废品收购站老板；某某村书记、主任合谋，将集体坡林地以村民宅基地进行小产权开发，分别收受开发商贿赂2万、6万元。岐山县凤鸣镇某村在土地被征用开发过程中，村书记、主任带着开发商召集6个村民组长开会，会上由开发商发放贿赂每人3万元。

二、农村基层组织人员职务犯罪的多发原因

（一）农村基层组织外部监管松懈，基层人员心存侥幸

调研走访中发现，一些镇政府对村财务监管不到位。从镇财政下拨的补助、补贴资金，往往“一拨了之”，即使组织检查审计也大多摆形式走过场，村支书或村主任稍做手脚即能蒙混过关。宝鸡市大部分区县实行村账镇管制度，但由于多方面原因，镇财政所对村资金监管不及时，使各村申请资金后，不能及时将列支清单上报，造成拨出的资金脱离监管。一些直接由政府或开发商支付到村基层组织，再由村基层组织发放的村民征地、拆迁等补偿款，更是无从监管。如此监管不力，使一些村干部产生不拿白不拿，拿了也没人发现的侥幸心理。例如，2012年9月，眉县首善镇某村村民一组出纳李某，以村组修路为由，向镇财政所申请资金，利用职务之便，将集体征地补偿款99.8万元转入个人账户，用于还其个人企业贷款。陇县温水镇某某湾在高速公路建设征地补偿款管理中，由于村干部及镇村级财务人员不作为，致使高速公路建设单位支付的135万元土地征用补偿款，被该村村民吕某以在村委会报销形式据为己有。另外，县、镇两级财政、民政、环卫等部门对下拨到农村基层组织的补助、补贴等资金和款项的管理使用负有监管之职，但部分职能部门对资金的使用管理监管不力，甚至个别职能部门的工作人员与农村基层组织成员合谋共同犯罪。2011年，眉县首善镇某村书记汶某、村主任高某伙同镇财政所干部付某，共同贪污粮食直补款16900元。金台区某局建设用地科科长董某，在卧龙寺街道办事处南坡村土地征用过程中，与该村二组组长郑某共同受贿，被依法查处。

（二）内部管理混乱，基层工作人员侵害农民利益

农村基层的村务公开普遍存在透明度不够的问题，一些村的村务公开栏一年不更换更新，有的只是公开一些无关紧要的内容，对群众关心的财务情况只是笼统公布收入支出，群众无从知晓具体支出项目。个别村书记或村主任兼职会计或出纳，财务制度形同虚设，资金管理混乱。例如，凤翔县柳林镇某村党支部书记孔某、村委会主任王某受贿案，就是在西风酒厂二期工程扩建时，给付该村二组的征地款数目未向群众公布，二组组长随意支付给群众部分补偿款，其余送给了村支书和村委会主任；渭滨区某村主任朱某，在村委会换届期间，为拉连任选票，将宴请部分村民吃饭的2万余元票据和在任期间私请同学朋友吃饭的近3万票据，利用职务之便在村财务入账报销。另外，村干部待遇偏低也是普遍存在的问题。农村基层工作繁杂，党的各项政策靠基层组织人员去落实，而村级干部待遇普遍偏低，不仅影响工作积极性，而且容易在履行职务中，特别是在金钱利益面前违法乱纪。村民委员会自治法规定，“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴”，但没有明确统一补贴标准。宝鸡地区各县区补贴标准不同，乡镇之间也不同，好一点的县区的村书记、主任月补贴千元左右，其他人员六七百，小组长三四百，差一点的县区的村书记、主任主任几百元，有的地方村民小组长甚至没有补贴。例如，扶风县法门镇某村某组组长黄某，将集体征地补偿款5.1万元截留用于给自己和会计开工资，被查处后还满腹委屈。

（三）少数基层工作人员法纪意识淡薄

从调查情况来看，大部分当选的村干部来源于退伍回乡战士、外出打工归来者、家族势力强大的人，而在偏远山区则是另一种情况，村里有文化的年轻人外出打工，选配村干部是“矬子里面拔大个”。这些人综合素质不高，法纪意识淡漠。个别村干部认为侵吞点补偿、补助款没有什么大不了，征地补偿款谈不上是公款，截留点装进自己的腰包算不上犯罪。尤其是对挪用公款，认为存在集体账户上也是存，提取出来供自己或亲戚朋友使用，到时还上就没事了，根本与犯罪扯不上边，甚至收受贿赂也认为是帮助别人办事的“辛苦钱”，理所当然。例如，金台区某村主任向准备征地开发的浙江开发商索贿5万元，表示是为了当选村主任的花销，毫无愧色。岐山县凤鸣镇某村一组长收受贿赂案发后，在退回赃款后就理直气壮地要求回家，觉得钱拿回来就没事了，根本不认为是犯罪。陈仓区周原某村支书魏某伙同会计在给本村享受国家最低生活保障困难户发放最低生活保障金的过程中，将23户低保户的最低生活保障金8万余元截留，用于发给其他村民和村务开支，案发后，他认为自己是为了工作而没有犯罪。

（四）打击合力不够，使涉农案件犯罪嫌疑人有恃无恐

在司法实践中，对农村基层组织人员的身份认定问题存在争议。农村基层组织结构复杂，人员的身份具有双重性，特别是村民组长、村民代表，他们不是国家工作人员甚至连村领导都不是，但许多工作是由他们代表国家落实的，这些人在工作中犯了罪，就存在对其身份认定的问题。刑法及其司法解释未明确村民小组长的职务犯罪侦查管辖机关，《刑法修正案》把村两委会组成人员协助乡镇人民政府开展计划生育、土地征用等工作中职务犯罪划归检察机关管辖，而《村民委员会自治法》中，村委会组成人员又没有包括村民组长，更未涉及村民代表。因此，在司法实践中由于法、检两院认识不一致，对村民组长和村民代表职务犯罪难以认定。例如，岐山县检察院办理的凤鸣镇某组村民代表在征地谈判中收受开发商2万贿赂案，以受贿罪起诉到法院，但法院认为村民代表不属国家工作人员，建议撤诉，否则作无罪判决，最终检察机关作撤案处理。另外，量刑偏轻也是普遍存在的问题。在近年来查办的涉农案件处理中，由于多种原因，对犯罪嫌疑人的量刑普遍偏轻。凤翔县检察院近三年查办涉农案件20案22人，全部被判为缓刑；陈仓区院查处的县功镇某村书记刘某贪污索贿案，一审判有期徒刑，上诉后，二审判缓刑；周原某村支书魏某等4人将国家下拨的救灾水泥指标贪污倒卖获利，被一审法院判处有期徒刑，上诉后二审改判，除魏某有期徒刑5年改为4年外，其余3人均改判为缓刑。

三、惩防涉农惠民领域职务犯罪的对策与思考

（一）加强与“涉农”相关职能部门的协作配合

全市检察机关在加强“涉农”法制宣传和案件举报工作的同时，与市、区县相关职能部门建立涉农惠民专项工作联席会议制度，定期交流通报工作情况，联合制定有关文件、规定。各成员单位应确定专职联络员，负责日常工作联络和联席会议决议事项的协调落实。检察机关应主动向相关部门通报专项工作开展情况和案件查处情况，各相关部门应积极提供本部门负责的“三农”资金规模、具体项目、政策文件、工作流程、管理制度等，帮助检察机关全面掌握情况，有针对性地开展工作。建立检察机关查办涉农惠民职务犯罪案件时，各涉农单位应协助调查、给予技术支持和出具相关鉴定材料，积极配合协作的工作机制。

（二）加强做好涉农惠民职务犯罪预防工作

预防职务犯罪是对打击职务犯罪的进一步延伸，我们要积极进行个案预防、行业预防，延伸预防网络，尽快建立以乡镇为中心，覆盖所有自然村的职务犯罪预防体系。全市检察机关要进一步加强检察工作室的管理工作。近几年，全市检察机关在乡镇设立了检察工作室，在各村建立了联络组，聘请了联络员，但由于检察编制人员有限，检察工作室由检察干警兼职，日常工作由聘请的乡镇工作人员负责，检察院每周集中一天时间由一名干警全天在检察室处理内务、接待来访群众，并定期组成法律服务小分队进村入户开展法律服务，对联络员进行培训等。目前，全市在乡镇设立检察工作室206个，聘请联络员1300名，在维护农村社会和谐稳定工作中发挥了重要作用。要结合查办案件，认真总结犯罪规律特点，深入剖析发案原因，向相关部门提出加强涉农惠民职务犯罪预防的检察建议。相关部门对检察机关的预防建议应给予重视，结合本部门实际认真整改，并及时向检察机关反馈。检察机关和相关部门要相互配合，运用典型案例共同开展法制、警示教育，推动建立和完善防治涉农惠民职务犯罪的长效机制。

（三）健全完善民主监督制约机制

全市检察机关要建议协助各级职能部门建立涉农惠民专项资金的发放公开制度，着重抓好专项资金村级财务公开工作。专项资金要设立专门帐户，分开管理，可以实行统一管理制度：统一帐簿凭证、统一记帐科目、统一记帐要求、统一帐据保管、统一结束旧帐建立新帐。深化村务管理体制改革，对村务实行决策、执行、监督三分开。去年，眉县检察院帮助首善镇东关村建立的村财务支出由党支部书记、村委会主任、监委会主任和经手人“四人会签”制度，已在全县乡镇予以推广，效果良好。各级政府和审计部门要加强对涉农惠民专项资金的审计、检查和监督。专项审计要延伸到农村基层组织，对已经拨付到农村基层组织的专项资金要定期检查。加强对农村基层组织的监督，借鉴我国部分地区的做法，尝试建立与村党支部、村民委员会并列的村务监督委员会，独立行使监督村务的权力。

（四）加强重视农村基层组织人员的选拔培养

农村是我国特色社会主义事业的基础，选用干部乃是农村基层工作的重中之重。我们应建立起能上能下、充满活力的用人机制。一是要把好选举关。自村民委员会自治法实施以来，许多地方发生了贿选、逼选等严重破坏选举事件，选举结果不能代表民意的情况时有发生，侵占农民利益的违法乱纪案件有增无减。因此，把好选举关尤为重要。二是在政策上培养。选拔优秀年轻干部充实农村基层干部队伍，以改变目前农村基层干部年龄渐趋老龄化、地域化和学历偏低等现状。目前，国家已在探索试行大学生投身农村村级组织，但趋于过渡性质，难以解决根本问题。眉县把村官转为事业编制的探索，具有重要意义。近年来，已有5名村官因工作业绩突出转为事业编制，调动了广大农村基层干部的积极性。三是报酬要规范。村干部的经济待遇应合理，如果各县区不能统一标准，起码各乡镇应统一规范标准，村经济情况不好的，乡镇应给予补贴落实，使村干部同职责同待遇。

综上所述，严厉打击涉农职务犯罪是一项长期艰巨的任务，必须坚持多方配合、综合治理，引起全社会广泛重视。检察机关必须坚持服务大局、惩防结合、横向联动、调查研究，依法履行职责，注重实际效果，不断推进农村社会繁荣稳定和有序发展。

  （作者：宝鸡市人民检察院检察长    霍永库  编辑：王瑾）