当前我国行政检察监督的现状和反思

检察机关依法享有国家的法律监督职责，确保国家的各项法律法规能够依法有效运行，这也是检察机关的法律层面的基本地位和基本性质，也是检察权的价值取向，秉承着维护和保障社会公共利益，维护社会的公平正义，让行政行为依法进行，让行政行为在阳光下运行，让行政行为在“笼子里”运行。

法律的有效实施是需要完备的法律监督和制约机制，尽管各级党政部门、权力机关、政府内部、新闻部门以及社会公众等力量对行政执法行为进行了不同方式、不同角度的监督，并且发挥了一定的作用，但是其监督的范围也是有限的。人民检察院作为国家的法律监督机关，担负着对行政行为的法律监督，确保国家的法律法规能够正确、统一、有效的实施。然而，当前我国的法律法规对行政执法行为的检察监督的体系尚不完善，仍存在很多缺陷，人民检察院的检察监督职能没有得到充分的发挥，存在很大的局限性。

一、当前我国行政检察监督的现状

（一）行政诉讼检察监督方式单一。人民检察院对行政诉讼的监督包括行政抗诉和对行政诉讼活动的监督。根据《行政诉讼法》第64条的规定，检察机关对法院已经发生法律效力的判决、裁定。发现违反法律、法规规定的，有权依照审判监督程序提出抗诉。对于行政审判权或者行政权来说，行政抗诉对其都具有监督功能。《行政诉讼法》第10条规定，检察机关有权对行政诉讼活动实行法律监督。这里的监督既包括对人民法院的审判权的监督，也包括对当事人的诉讼活动的监督，其目的就是规范当事人的诉讼行为。换句话说，人民检察院对被告的诉讼活动的监督一方面是对诉讼秩序的监督，另一方面是对行政权的监督呵呵约束。可以在我国目前的法律监督体系中，并没有明确人民检察院对行政诉讼的监督的监督手段。人民检察院在发现违法的诉讼行为后，只能是建议人民法院依法采取强制措施或者建议有权的行政机关予以违法纠正，人民检察院的行政诉讼检察监督手段过于单一。

（二）人民检察院的检察监督范围有限。根据目前国家的司法实践经验，人民检察院对行政执法行为的检察监督主要集中于行政诉讼监督、查处职务犯罪、立案监督、以及对公安机关的监督等情况，而对于行政执法机关的一般违法行为，只有相对人提起行政诉讼的同时，人民检察院才有检察监督的可能性，只有在行政诉讼判决存在违反法律、法规的情况下才可以提起抗诉。但是，在实际的司法案件中，行政诉讼的案件比例极少，这更是对人民检察院对其监督的范围造成了极大的限制。

（三）行政检察监督体系不完善。我国宪法明确规定了人民检察院是国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和职责，但没有规定检察监督权的范围进行明确规定，而我国行政诉讼法以及相关的人民检察院行政检察相关规定也规定检察机关对法院已经发生法律效力的判决、裁定。发现违反法律、法规规定的，有权依照审判监督程序提出抗诉以及有权对行政诉讼活动实行法律监督。在某种意义上来说，对行政诉讼的监督相对于宪法来说，是打过折扣的，特别是对于行政行为的监督几乎就是空白。所以，人民检察院对行政执法行为的检察监督难以有完善的法律体系作为后盾，立法上的先天不足制约了人民检察院对行政行为的监督。

二、行政执法行为检察监督的原因分析

（一）从人民检察院案件来源看，人民检察院民事行政检察部门对于行政执法行为案件或者行政诉讼案件的获取主要是通过接到当事人不服行政复议结果或者人民法院判决提出申诉后进行审查中获取的，由于其主要是对判决书等案卷材料进行书面审查，若不是通过当事人提出有关证据进行举报，人民检察院很难发现行政机关或者审判人员在行政执法或者审判中的职务犯罪行为。然而，当事人对于相关证据的获取非常困难，如果当事人举报却无法拿出证据，检察院就无法对行政机关或者审判人员展开有效监督。 

（二）从人民检察院办案力量看，人员配置不齐，侦查资源缺乏。人民检察院存在传统的重刑轻民的倾向，加之客观上行政申诉案件的数量远远少于批捕、公诉案件，因此，民行部门在人民检察院往往不具有一线办案部门的人员配置，并且侦查工作具有较强的专业性，讲求团队的协作，至少要具有两名以上具有侦查工作经验的人员才能进行。而在大部分基层检察机关的民行部门难以具备这样的人员配备条件。 

（三）从检法关系上看，行政执法案件侦查处理不当易造成检法关系的矛盾与冲突。在司法实践中，民行部门在办案过程中需要和人民法院等多个部门发生工作接触，比如民行部门往往与人民法院有关部门建立联席互动机制，以促进与热敏法院的沟通，争取法院的配合，而且也取得了很大的成效。但如果行政执法案件侦查运用不当，就有可能使已经积累的理解和支持功亏一篑，冲突迅速激化，甚至影响抗诉工作的开展。基于上述考虑，为了抗诉工作能顺利进行，行政检察办案人员不愿意因为对审判人员的查处而影响与法院相关部门间的工作默契。 

（四）从职务犯罪的特点来看，法官有较强的的自我保护意识，这给查处其职务犯罪增加了难度。法官的学历水平普遍相对较高，对法律条文、法律活动的驾驭能力更强。出于自我保护的意识，职务犯罪者很少在判决中出现一些低级错误，而是善于利用法律的空白灰色地带，以“司法自由裁量权”来掩护枉法裁判行为。 

三、加强和改进对行政执法行为检察监督的对策和建议

（一）建立完善的法律监督体系。完善的法律监督体系，是从根本上解决行政执法监督不力的根本方法。宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，就要通过制定完善、落实在行政执法行为检察监督权，并运用法律加以规定，从而提高人民检察院对行政执法活动中实施监督的法律地位，强化行政执法活动的监督权，明确权责范围，规范监督程序，将宏观的检察监督权渗入到微观的法律法规之中，为人民检察院实施行政执法行为检察监督提供明确的法律依据和操作机制，同时明确行政主体接受检察监督的义务和具体的法律监督责任。

（二）赋予人民检察院明确的检察监督范围。通过完善的法律体系，明确人民检察院对一般行政执法行为的检察监督并规定其范围。具体包括：一是公民、法人和其他组织向人民检察院申诉的侵犯其人身、财产权利的行政违法行为。对于这类型行为，行政相对人可以通过行政复议、行政诉讼来保护自己的权利，却又必要时，人民检察院可以辅助行政相对人参与诉讼，起到相应的法律监督的作用。二是行政执法人员违法行政破坏国家管理秩序、损害国家利益的行为。对于类似的行为，人民检察院应主动发挥其检察监督职能，维护国家和社会的利益，这也是人面检察院行政执法行为检察监督的重点。

（三）强化人民检察院的检察监督手段。当前，要想使人民检察院充分行使其检察监督职能，履行好自己的检察监督职责，必须立法层面上，赋予人民检察院在受理行政违法案件时享有以下权利。一是审查权，即行政执法机关所作出的行政行为是否合法具有审查的权力。这里的审查权并不影响行为行为的效力，只有在行政行为违法时，人民检察院才提出检察建议或者违法纠正通知。二是调查权，即当人民检察院对行政执法行为的合法性、处理程序、认定的事实等，人民检察院认为有必要时，可以要求行政机关予以配合，人民检察院有调查取证的权力。三是调卷权，为全面对行政执法机关的违法执行行为展开调查，人民检察院应有调阅行政执法卷宗的权力，相关行政执法单位应予积极配合。四是知情权，也就是说，人民检察院有权向行政执法机关和行政执法人员了解具体行政执法案件的处理情况，了解案件受理、查处、处罚依据以及其他情况。

（四）提高检察干警的法律监督意识。为加强和完善对行政执法行为的检察监督，应必须加强加大宣传力度，转变监督观念，人民检察院、人民法院、公安机关以及司法机关在充分发挥各自职能的基础上，建立情况信息通报制度和创建信息共享平台，做好信息共享、资源共享。同时，人民检察院可以通过推进阳光检务，借助人民群众的力量，为人民检察院对行政执法行为献言献策。

（作者：镇巴县人民检察院 张峰 编辑：贺军）