社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有１３亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。
做好社会管理工作，经过长期探索和实践，目前，我国已经建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，应该说，这种社会管理格局与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。
但是，笔者认为，在这种社会管理格局中，人大及其常委会的地位和作用没有突出出来，特别是乡镇、街道的人大工作目前仍然普遍比较弱，至于村和社区这些群众性的自治组织就几乎看不到人大工作的影子了。这一现象的存在在很大的程度上消弱了社会管理领域里的监督职能，淡化了人民当家作主的自豪感，尤其是在当前我国处于战略发展机遇期、各种社会矛盾不断凸显和激化的情况下，不利于解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，保持社会稳定。
因此，本文联系我国最基层的社会现实以及长期以来人大工作的实践和思考，拟就如何把人大工作延伸到村和社区等问题谈一些自己的粗浅看法，有些看法可能与现行的管理体制和法律法规相左，但作为理论研讨文章，其观点仅供决策和立法时参考。
一、 在农村设立“村民代表大会”和“村民监督委员会”，接受乡镇人大的工作指导。
《村民委员会组织法》第四条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。而《中国共产党章程》 第二十九条规定： 企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生。党的基层组织产生后须报上级党组织批准，并接受中央和上级党组织的领导。这些规定就明确了村党支部和乡镇党委的关系是领导与被领导的关系。
《村民委员会组织法》第三条规定：村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这些规定也确立了村民委员会和乡镇政府的关系是指导与被指导的关系。甚至于在实践中由于种种原因，它和村委会的关系还是领导与被领导的关系。
而《村委会组织法》却并没有规定乡镇人大与村上的关系。只是在第三十九条里规定： 地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。而这一规定太笼统且并未涉及乡镇人大。虽然，2010年在修订《村委会组织法》时专门增加了“村民会议”和“村民代表会议”等条款，且第二条规定：村民委员会向村民会议和村民代表会议负责并报告工作；第十条规定：村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。但是该法却同时规定，村民会议和村民代表会议由村委会召集。因而在现实中，大部分村的村委会不但可以基本不开村民会议，也可以很少召开村民代表会议；即使召开村民代表会议，也可以相当随意地确定村民代表的组成。这样，村民会议和村民代表会议的权力就形成虚设，客观上为村委会某些人滥用权力开了方便之门。事实上，村民代表会议的法律地位应当高于村民委员会，因此，关于它的条款应当放在村民委员会之前。可目前的《村委会组织法》却放在了村民委员会之后，且法律的名称就叫“村委会组织法”，而不叫“村民自治法”，这说明立法者本身就对村民会议及村民代表会议的权力和性质不甚明了，对村民自治的意义不甚明了。由此可见，乡镇人大和乡镇党委、乡镇政府不同，它和村上的关系从法律上找不出依据，在实践中乡镇人大对村上的事情一般也不闻不问。
但是，为了遏制村委会滥用权力，目前，我国一些地方将现行村组法中的“村民代表会议”改称“村民代表大会”，且作为一个常设机构挂牌设立，并出台了《村民代表大会议事办法》。该办法强调,村民大会是村里的权力机关,村民代表大会是村民大会的常设机构,村民代表大会和村民委员会都对村民大会负责,同时，村民代表大会又履行对村委会工作的日常监督。村民代表大会还享有召集村民大会；审议村委会制定的任期目标和发展规划；起草村民自治章程、村规民约并在村民大会通过后监督执行，根据村委会主任的提名决定村委会委员的任命；评议村委会和村民小组的工作，必要时表扬或警告村委会成员和组长；向村民会议提出弹劾村委会成员决议草案；以及执行村民会议授予的其它短期权力。 这就不难看出，其工作性质、目的和特点与人大工作十分相似或接近，理应接受乡镇人大的工作指导，而目前的《村委会组织法》却规定它接受乡镇政府的工作指导。
还有一些地方对现行村组法作了更大的突破，在村一级成立了“村民监督委员会”，并把它作为村民代表大会和村民会议的常设机构，与村党支部、村委会一样挂牌工作，对村委会的工作实行全程监督，并和村委会一样，都向村民代表大会或村民会议负责并报告工作，同时接受村党支部的统一领导。这项改革，陕西走在了全国的前面，2009年初，中共陕西省委办公厅、省政府办公厅就联合下发了《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的通知》，之后，村民监督委员会制度、村务公开制度等便在全省各地普遍开展起来，到2010年底，陕西全省建立村民监督委员会27113个，基本实现建制村全覆盖。村民监督委员会共提出合理化建议6万多条，有近5万条被村委会采纳。村监会共对12138件村级重大事项进行了监督，化解各种矛盾20954件。户县庞光镇东村村监会委员郑付善对记者说：“村委会的会议我们都列席，200元以上的票据我们都签字，现在，村上的风气比以前好多了。”中共陕西省委常委、纪委书记郭永平也告诉记者：“推行村民委员会制度，村民对村级事务不仅有了知情权，而且通过村监会有了参与权。”笔者从户县看到村民监督委员会的主要职责是：（1）在村党组织领导下，配合支持村党组织和村民委员会正确履行职责，引导村民支持村党组织、村民委员会的工作，协助做好村民的思想政治工作；（2）积极履行监督职责，有权列席涉及群众利益的重大决策、重大开支的村务会议，对村级各项收支、集体土地征用征收、工程项目招投标等村务公开内容和村民代表会议决定执行情况等进行监督，并定期和不定期向村民代表会议报告工作情况；（3）认真受理村民的意见建设，及时向村党组织和村民委员会反映村民对村务管理的意见和建议；（4）对应当依法由村民代表会议进行讨论决定的有关事项，而村民委员会不组织召集或擅自做出决定的，应及时向镇党委、政府反映，并督促村民委员会及时召开村民代表会议，讨论表决；（5）本村五分之一有选举权的村民联名要求罢免村民委员会成员，村民委员会未在法定时间内启动罢免程序的，经镇党委、政府同意，可主持召开村民会议投票表决；（6）模范遵守村规民约，起表率带头作用。尽管这些职责还很稚嫩，但仍然可以看出它的人大工作的特点，只可惜这项改革没有由人大推动实施，而是有党委和政府特别是纪委来推动实施的。
可喜的是，今年以来，陕西省人大常委会已经将“设立村民监督委员会”列入地方立法计划，目前该法的草案已经进行了初审，但从初审的草案看，仍然没有明确确立人大特别是乡镇人大与之的关系。假如这一地方性法规最终通过仍然保持这样没能从根本上突破，那么，这就不能不说是一大遗憾了。因此，我认为，要从根本上改变目前农村社会管理监督不力的现状，还是要充分发挥地方人大的作用，特别是要赋予乡镇人大的指导权和主导权，在保持农村村民自治不变的前提下，要充分发挥村民代表大会决定权的职能，将村民监督委员会作为村民代表大会的常设机构固定下来，并明确其接受乡镇人大的工作指导，这样，不但使村民自治既保持了和国家政权系统的连贯和统一，也更有利于充分发挥它的监督职能，更有利于人民代表大会制度深入人心。
二、 在城市社区设立“业主代表大会”和“业主委员会”，接受街道人大的工作指导。
社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是社会的细胞，在和谐社会建设中占有基础性的地位。大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是新世纪我国城市现代化建设的重要途径。随着改革开放的不断深入，包括街道办事处、居民委员会在内的城市基层社会结构面临改革和调整的任务，社区的地位和作用显得十分重要，社区建设的要求非常迫切。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大及其常委会是国家和地方的权力机关，是人民之家，在构建和谐社会，特别是和谐社区中，人大具有责无旁贷的历史责任和独特的优势。
城市社区与农村不同，它只是一个居住生活区，而不是一个生产生活区。但是，它仍然与农村有着很相似的地方，有党支部，也有居委会。党支部的上级是街道党委，居委会的上级是街道办事处，仍然没有街道人大工委的事情。所不同的是，在农村，法律规定是村民大会掌握大权，但实际上是党支部和村委会说了算；可在城市社区，法律规定是业主大会掌握大权，但实际上业主大会、党支部和居委会都没有多大权力，权力最大的则是物业公司。之所以造成法律规定和实际严重不合，原因很多，但我认为一个重要的原因就是没有发挥好人大的作用。
《物业管理条例》规定，房屋所有权人为业主，物业管理区域内的全体业主组成业主大会，一个物业管理区域成立一个业主大会，业主大会选举产生业主委员会，业主委员会代表业主大会与物业服务企业签订服务合同，并向业主大会报告物业管理工作，业主和业主大会有权选聘和解聘物业服务企业，物业服务企业根据合同向业主提供物业服务。这些规定已经很明确的划分了业主大会、业主委员会、物业公司之间的关系，但是，实践中又有多少社区在很好的执行这些规定呢？
法规之所以没落到实处，我认为原因主要有以下两点：一是《物业管理条例》只对业主大会及业主委员会和物业公司的关系作了规定，没有涉及社区党支部和居委会。而大部分社区的业主委员会并未成立，比如，笔者所在的锦园新世纪社区是西安市较大的社区，入住七年了，还从未召开过业主大会，更没有成立业主委员会。所以，小区的物业管理几乎都由物业公司说了算。即使有些业主不满意，也无力与物业公司抗争。因为业主是分散的，没有自己的组织，而物业公司则是一个以实现最高利润为目标的企业，他们动辄就可以对业主停水停电。据不完全统计，西安市象锦园社区这样没有成立业主委员会的社区至少在五成以上。没有成立业主委员会，客观上为物业公司为所欲为创造了条件。而之所以大部分社区没成立业委会，主要原因是这项工作没人抓。街道政府及居委会和街道党委及社区党支部都普遍认为这不是自己分内的事情，而人大想抓，却无法无据，无人无力。于是就造成了法规在执行过程中的严重缺位。二是部分小区即使自发成立了业主委员会，但也因无明确的主管上级给予工作上的指导和检查，加上一些小区业委会的人员素质不高，责任心不强，很容易被物业公司靠贿赂拉下水，所以，在工作中往往不仅起不到监督物业公司的作用，还成了物业公司的附属品和开展工作的工具。笔者一个同学所在的小区，虽然有业委会，但业委会从来都不替业主说话，业委会主任和物业公司经理是人人皆知的铁哥们，甚至于发展到联系黑社会帮物业公司打业主的地步，后来，媒体曝光事情闹大了，有关部门才调查发现，原来这位业委会主任每月除了拿小区规定的正常工资外，物业公司每月还再给他发2000元的额外工资，并将他家的物业费、水电费全免了。象这样的优厚待遇怎么可能去很好地替业主们监督物业公司呢？据了解，类似的业委会在已经成立的为数不多的业委会当中所占的比例不少，而他们却无上级监管，分散的业主们常常是敢怒不敢言。
因此，我认为，城市社区改革的终极目标也应该象农村一样实现业主自治。人大应该考虑在《城市居民委员会组织法》、《物权法》、《物业管理条例》等法律、法规的基础上，制定一部综合性的《城镇社区自治法》，进一步明确社区党支部、居委会、业主大会、业委会、物业公司之间的关系和权力分配，明确街道党委、政府、人大各自所领导或指导的工作范围和所对应的末梢机构。为了充分体现社区基层民主的独特优势，在制定这部法律时要充分考虑发挥街道人大的指导作用。可以考虑把居委会和物业公司合并，名称可叫社区管理委员会（简称社管会），具体主管小区的人事、财务、物管、教育、治安、医疗等事务，其工作向社区业主大会负责并报告工作，同时接受街道政府的工作指导。业主大会的成立和业主委员会的选举由街道人大工委具体负责，业委会是业主大会的常设机构，它也向业主大会负责并报告工作，同时接受街道人大工委的工作指导。至于社区党支部，则按党章规定，接受街道党委的领导，在社区工作中发挥核心和领导作用。
这里还需特别强调的是，人大工作向社区延伸，除了指导社区业主大会和业委会成立、换届以及日常工作外，还应以社区为基础，做好代表小组工作。可以以社区为单位（小社区可以合并），将区人大代表分成若干个小组，经常开展代表小组活动。代表小组的主要任务是传达贯彻区人大会议精神；列席社区重要会议；走访选民；学习和交流履职经验等。代表小组也可以经常给社区提意见和建议，协助社区业委会、管委会工作。也可以组织代表到社区视察工作，了解民情民意，让人大代表和最基层的人民群众心连心，让老百姓看得见人大，找得着人大，让我国的人民代表大会制度更加深入人心，让它的优越性得到更大的发挥。
三、加强乡镇、街道人大机构建设，确保人大工作向村和社区延伸
《中华人民共和国宪法》规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关，乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关。《地方组织法》又对乡镇人大赋予了十三项职权，明确了乡镇人大的性质和地位。但是，由于《宪法》和《地方组织法》同时规定，我国只在县级以上人大设立常委会，而在乡镇一级人大不设常委会，仅设人大主席和副主席，且现实中乡镇人大主席和副主席都承担着繁重的政府具体工作，所以，乡镇人民代表大会在闭会以后的工作难以开展，乡镇人大成了我国人大工作中最薄弱环节。
街道是城市经济发展、社会稳定和人民群众安居乐业的重要依托，它和村、社区一样，都是我国基层民主政治建设的前沿阵地。但是，由于我国目前实行的是全国、省、市、县、乡五级政权体系，所以，街道的人大工作和村、社区一样，一直处于“空白”状态。但政府设立的派出机构——街道办事处，依法行驶的是政府职能，它的职权和功能在某些方面比乡镇更多、更复杂。以往，由于街道没有人大工作机构，街道人大工作，如换届选举等，都是由街道党委去做。近年来，许多街道已经设立了专人主管人大工作，有的区人大常委会还仿照政府设立了派出机构——街道人大工委，从组织结构上保证了街道人大工作的开展。尽管如此，我国的街道人大工作仍比不上乡镇人大工作，成了薄弱中的薄弱。
因此，我国的乡镇、街道人大工作薄弱已是不争的事实，乡镇、街道的人大工作举步维艰。许多乡镇的人大工作只是仅限于每年召开一次人代会，而街道的人大工作只是协助区上完成换届选举，其余时间都忙于政府工作了。至于代表经费落实、代表小组活动、人大调研考察等日常工作就根本无法开展。人大工作在乡镇、街道总体上处于虚、弱、软的状态，处于缺位、错位、不到位和“位”与“为”严重脱节的尴尬局面。在这种本级人大工作十分繁重、又没有很好开展的情况下，如今，又要承担向村和社区延伸，全面负责和指导村、社区的民主建设工作，其面临的任务就更异常艰巨了。所以，乡镇、街道的人大工作必须快马加鞭，大力加强，否则，就很难适应新形势下人大工作发展的需要了。
那么，如何加强乡镇、街道的人大工作，确保人大工作卓有成效地向村和社区延伸呢？我认为必须抓好以下几个方面：一是大力宣传，进一步增强全社会对乡镇、街道人大工作重要性的认识。各级党的宣传部门应指导主流媒体和社会报刊从版面、时间等安排上强化宣传乡镇、街道的人大工作，特别是宣传它对村和社区直接民主的指导工作；各级人大常委会特别是县区人大常委会也要充分利用人大自身的宣传阵地对乡村、街社人大工作的指导。二是修改宪法和法规，在乡镇设立人大常委会，在街道设立人大工作委员会，从性质、地位、机构设置、人员编制、职权范围等方面给予进一步的明确。这一工作是我国政治体制领域的一项重大的改革工程，涉及方方面面，可能再需要几年时间的酝酿和准备。但有关方面应尽快将此事提到议事日程上，努力加快改革步伐。县乡、区街党委和人大眼下首先要做的是按法律规定配备好专职人大主席和副主席，明确他们的职责，坚决杜绝人大主席分管政府工作的现象。并在尽可能的情况下鼓励和支持一些地方突破法律，进行改革试点。三是落实经费，从财力上保障乡镇、街道人大工作的正常开展。乡镇人大代表居住分散，且大部分是农民代表，组织代表活动应发误工费、食宿费、交通费、资料费等。同时，乡镇、街道人大还要组织县区人大代表进行必要的视察和执法检查，指导村和社区基层民主工作的开展。如果这些费用解决不了，就会影响会议质量和代表活动的正常开展，制约代表履职积极性的发挥。因此，各地应千方百计及时、足额地从财政上首先保证代表专用经费的落实，必要时还可以另外调拨一部分，确保人大工作的有效开进行。四是提高代表素质，优化代表结构，进一步提高乡镇人大的工作水平。人大代表是人大工作的主体，乡镇人大代表素质的高低，直接影响着乡镇人民代表大会管理国家事务的水平。乡镇人大的职权能否落实到位，关键看每年的人代会质量，而人代会质量则取决于参会的人大代表。因此，各地应抓住眼下换届选举的机遇，把那些政治素质好、文化素质高、议政能力强的人选拔到人大代表的岗位上，确保宪法和法律赋予乡镇人大职权的落实。五是正确处理好乡镇、街道人大与同级党委、同级政府和上级人大的关系，特别还要处理好与村和社区的关系。按照法律规定，乡镇、街道人大的工作必须在乡镇、街道党委的领导下进行，必须接受县区人大的工作指导，因此，乡镇、街道人大要开展好工作，首先必须处理好与党委、上级人大的关系，争取他们对自己工作上的支持。其次，还要明确与同级政府的关系是监督与被监督的关系，决定与执行的关系。和县级以上人大相比，乡镇、街道人大对政府的监督往往更直接、更具体。因此，要强化这方面的认识，同时，也要对上级法院、检察院在本辖区的派出机构进行监督。最后，就是要明确和村、社区的关系。虽然，目前法律目前对此还未作明确规定，但是必须明白，村和社区都是自治组织，乡镇、街道人大在大胆承担对其工作指导的同时，也不能越位，不能超出人大的职权范围，否则，仍然会制约和影响这些自治组织工作的正常开展。
总之，我认为，要把人大工作真正向最基层的村和社区延伸，就必须大力加强乡镇、街道的人大工作。从定位、定员、定责等各方面确保我国最基层国家权力机构的正常运转，让其在管好乡镇、街道国家事务的同时，能抽出较大的精力对我国最广大的农村和社区民主自治工作进行卓有成效地指导。为更大程度地发挥和体现我国人民代表大会制度的优越性，积极推进我国政治文明改革、谐社会建设和创新社会管理做出自己应有的贡献。
(杨讲生)
