陕西政府法制2013年第1期

陕西省人民政府法制办公室编        2013年1月25日

编者按：围绕建设美好安康、法治安康目标，安康市深入贯彻落实国务院《关于加强法治政府建设的意见》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，以全面创建省级依法行政示范市为载体，在进一步推进市县政府依法行政方面进行了积极的尝试和探索，总结了一些有益的经验。本期刊载安康市创建省级依法行政示范市工作纪实材料，以助推全省依法行政示范创建活动的深化。

围绕“两抓六提升”创建依法行政示范市

——安康市创建省级依法行政示范市工作纪实

为深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，切实推进市县政府依法行政，省政府推出创建省级依法行政示范县市活动。安康市委、市政府以创建工作为载体，周密部署，精心组织，深入推进，为建设美好安康营造了良好的法制环境，提供了有力的法治保障。

创建工作核心内容：“两抓六提升”

安康市第三次党代会就美好安康、法治安康建设作出了战略部署。2012年市《政府工作报告》中明确提出了“争创首批省级依法行政示范市”目标。2012年3月7日，安康召开“全省依法行政示范市创建工作动员会”，拉开了创建工作序幕。

加强领导。 为切实做好示范创建工作，市政府成立了以市长和常务副市长分别任正、副组长的“安康市依法行政示范市创建工作领导小组”，创建领导小组办公室设在市政府法制办公室，同时抽调有关部门工作人员充实工作力量。各县区政府、市级各行政执法部门、重点示范镇（街道办）都设立创建工作机构，制定创建方案，落实创建任务。

明确目标。 市政府以创建工作为抓手，着力提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，提升各级各部门依法行政水平，务求创建活动取得实效。市委、市政府确定了创建工作的总体目标是：通过创建使全市各级各部门依法行政理念明显增强，行政决策进一步规范，社会创新管理工作水平得到提升，社会矛盾得到有效化解，在全市形成政府依法行政，公民依法维护权利、自觉履行义务，社会法治化管理，共建美好安康的良好局面。

突出重点。 市政府把全省依法行政示范市创建工作作为各级各部门依法行政工作的重心，结合安康实际和依法行政特点，提出以“两抓六提升”为创建工作的核心内容。“两抓”：抓执法人员素质，实现执法人员深度培训全覆盖；抓依法行政典型，实现创建工作全覆盖。“六提升”：提升行政决策规范化水平，提升规范性文件管理水平，提升规范化执法工作水平，提升社会法治化管理水平，提升政府信息公开工作水平，提升依法行政监督水平。

抓执法人员素质，实现深度培训全覆盖

为大力提升执法人员素质，安康市在创建活动中采取了“一分一改三结合”的方式（即：分层培训，改以往由工作人员讲课为邀请知名专家学者深度讲解，与中心工作相结合、与部门特点相结合、与存在问题相结合），切实提升执法人员素质。

深度培训，全员覆盖。 首先，市委、市政府率先垂范。邀请省政府法制办公室主任宋昌斌就加强依法行政工作、推进法治安康建设为市委中心组作了专题辅导报告。其次，组织安排全员培训。市委组织部、市政府法制办公室和市委党校联合下发了《在全市开展加强依法行政建设法治安康培训活动的通知》，安排全市镇（办）正职在市委党校集中培训，县区各执法部门及镇（办）副职以下工作人员在各县区党校参加培训。全市161个镇（办）的党政正职和11653名行政机关工作人员参加了新一轮依法行政培训活动。市高新区组织开展了三期干部教育培训活动，邀请省政府法制办公室工作人员做题为“牢固树立依法行政执法理念”的专题讲解。市物价局对一线100余名收费员进行了法律知识和专业知识培训。第三，组织基层培训。由各镇（办）负责对城市社区和农村“两委”班子主要负责人进行法制培训。通过分层培训，实现了培训全覆盖，各级各部门依法行政理念进一步增强。全市上下形成了学法、尊法、守法、用法的浓厚氛围。

主题演讲，增强理念。 镇坪县率先开展“依法行政、执政为民”主题演讲活动，通过执法人员撰写讲稿、参加演讲活动，鞭策执法人员查找自身问题，相互交流经验，从而提升执法素质。在市政府召开的创建工作现场观摩促进会上，两名一线执法人员作了行政执法汇报演讲。主题演讲活动在全市深入开展，让依法行政、执法为民理念深入人心。

开设讲堂，互讲互学。 石泉县开设“石泉大讲堂”，邀请专家学者、文化名人就经济建设、社会管理创新、依法行政等方面内容多角度进行讲学。旬阳县农业综合执法大队开设了“干部大讲堂”，每周五由执法人员结合办案情况轮流开展学法讲法活动，坚持学用结合，学考结合。讲堂讲学活动改变了以往单一枯燥的学习形式，变一人宣讲为干部轮流登台讲解，既增长了执法人员的法律政策水平，又为执法人员提供了锻炼提升的机会。

抓依法行政典型，实现创建工作全覆盖

市政府围绕 “八镇六县十部门”展开分层次创建，通过典型引路，以点带面，全面推开。

前期创建，示范带动。 旬阳、宁陕两县分别被确定为首批省、市依法行政示范县。经过三年的创建，两县依法行政工作基础扎实，创建效果良好，积累了有益的经验。旬阳县在创建工作后评估阶段，出台了政府法制机构与行政审判机关良性互动制度、行政首长出庭应诉制度和行政过错责任追究制度。市创建办积极发挥示范县带动效应，系统总结，及时在全市推广“旬阳经验”。

抓示范重点，树创建典型。 示范市创建活动中，新增加汉阴、汉滨、镇坪和岚皋四县（区）创建市级依法行政示范县（区），其中汉阴县作为创建第二批省级依法行政示范县，开展省、市两级联创。在示范创建县（区）中各确定两个镇（办）创建市级依法行政示范镇（办）。在42个市级部门中，确定公安、国税、质监等10个部门为市级依法行政示范创建重点单位。通过抓示范重点、树创建典型，形成了省、市、县、镇多层次立体创建格局，为创建省级依法行政示范市提供有力的支撑，实现了创建工作全覆盖。

创先评优，带动创建。 创建活动中，在各级各部门，特别是在一线执法人员和重点执法部门中开展创先评优活动，逐级推荐行政执法先进集体和先进个人，并予以表彰。通过创先评优活动，激发了行政执法机关和执法人员的创建工作热情，带动了示范创建工作。

提升行政决策规范化水平

创建活动中探索建立和完善“一问一看一旁听”制度，规范行政决策行为。

出台市民代表旁听制度，提升民主决策水平。 2012年5月29日，安康出台《市民代表旁听制度（试行）》。《制度》规定，凡年满18周岁的安康籍公民，均可报名旁听市政府常务会议。“旁听制度”是安康市推进政治文明建设、法治政府建设和深入开展依法行政示范市创建工作的一项重大举措。市民代表、人大代表和政协委员，已频繁出现在市政府常务会议上。截至目前，已有24名市民代表旁听了六次市政府常务会议。为规范市民代表遴选工作，配套制定了市民代表信息库管理办法，建立了市民代表信息库。镇坪、旬阳也相继出台了政府常务会议群众代表旁听制度。

邀请专家学者论证，提升科学决策水平。 市政府谋划安康经济发展布局，安排重大建设项目，均邀请知名专家学者进行科学性、技术性论证。在国家扶贫连片开发建设、旅游产业规划布局、涉水产业项目开发和城市规划建设等方面，分别邀请省内外专家进行科学论证，防止决策的盲目性和随意性。

重大事项风险评估，提升依法决策水平。 凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。市委、市政府制定了重大事项社会风险评估制度，强化决策风险意识。镇坪县制定出台了《重大事项社会稳定风险评估实施办法》，规定涉及人民群众切身利益、国有企事业单位改革、重点项目建设等重大决策都必须进行社会稳定风险评估，严格落实风险防范和处置措施。县文化中心、文彩新区建设项目经风险评估后实施效果良好。

提升规范性文件管理水平

创建活动中采取“一查二纠三统一”措施，切实提升规范性文件管理水平。

试点“三统一”。 镇坪县为全省规范性文件“三统一”试点县。2012年5月1日起，镇坪全面推行规范性文件“三统一”，对县政府及其部门制定的规范性文件，由县政府法制办公室统一登记、统一编号、统一发布。经过“三统一”试点，规范性文件出口归一、底子清、情况明。

着力纠错。 制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，法制机构都要进行合法性审查。对报送备案的规范性文件，做到有错必纠。2012年，市政府法制办公室对市级部门和相关县政府出台的3件涉及建筑领域招投标方面的规范性文件，发出《规范性文件纠错通知书》，限期纠错。

查检有效期。 市政府高度关注规范性文件时效问题，全面落实《陕西省规范性文件监督管理办法》和全省依法行政工作会议精神要求，各级各部门发布的规范性文件均严格设置了有效期和实施日期，规范性文件有效期5年，试行或暂行规范性文件有效期2年。对未设定有效期的规范性文件，责令修订重发。

提升规范化执法工作水平

创建活动中，推行“三三制”，提升规范化执法工作水平，即：“履行三承诺，整合三资源，强化三措施”。

开展规范执法、文明执法承诺活动。 2012年是安康市委、市政府确定的“作风转变年”。市创建办结合“作风转变承诺”活动，下发了《关于开展规范执法、文明执法承诺活动的通知》，要求市、县（区）两级行政机关及其执法人员，统一签订《规范执法、文明执法承诺书》，践行规范执法、文明执法、作风转变“三承诺”。执法人员与所在执法机关负责人，执法机关负责人与县（区）长，县（区）长、市级执法部门负责人与市政府领导层层签订承诺书。2012年6月13日，市政府举行“创建全省依法行政示范市——规范执法、文明执法万名执法人员承诺活动”启动仪式。4名执法人员代表，向全市11600余名行政执法人员发起“规范执法、文明执法倡议”。8名执法人员，代表全市行政执法机关和执法人员作出了积极响应和庄严承诺。

整合执法资源。 为解决中心城区多头执法、交叉执法、执法推诿等问题，市委、市政府决定整合中心城区执法资源，组建综合执法机构，将江南旧城区、江北高新区和恒口统筹城乡发展示范区三区域执法机构和执法队伍予以整合，市级设立综合执法局，三区域设立执法分局。综合执法机构的组建，理顺了中心城区行政管理关系，方便了人民群众办事。

规范化建设。 执法规范化建设是规范行政执法的基础性工作。全市公安系统按照公安部的部署，落实“主体、制度、管理、硬件”四位一体的要求，扎实开展为期三年的全系统执法规范化建设工作。全市公安队伍执法规范化管理效果明显，为全市行政执法机关的规范化建设提供了范例。

在全省统一安排部署下，旬阳县先行先试，率先在全市制定实施本县《行政处罚自由裁量基准》。创建活动中，市政府及时总结旬阳县的经验做法，并在全市加以推行。

说理式执法、柔性执法是行政执法的新方式。市工商局和汉阴县安监局在推行说理式执法方面做了积极有益的探索，执法过程中，融法、理、情于一体，弄清违法事实、说清执法依据、详细告知救济措施。创建活动中，把说理式执法、柔性执法作为执法规范化建设的一项新举措，向全市加以推广。

提升社会法治化管理水平

创建活动紧紧围绕法治安康建设目标，以示范创建为契机，以“三问三解三落实”为抓手，大力弘扬社会主义法治精神，提升社会法治化管理水平，着力化解社会矛盾。

搭建基本平台。 市委、市政府出台了《加强依法行政提高社会法治化管理能力的意见》和《关于法治安康建设的决定》，整合各项资源，区分职责分工，搭建工作平台，明确任务、落实措施、严格责任。

探索管理方式。 《关于加强行政调解工作的意见》发布后，市县（区）各级政府按照要求建立行政调解联席会议制度，设立行政调解指挥中心，配备专（兼）职行政调解员。汉阴县积极探索行政调解工作方法和途径，县安监局、县国土资源局和平梁、简池镇先行试点。试点镇把人民调解、司法调解、行政调解“三调合一”，取得了较好的效果，市创建办及时向全市进行了推广。

化解社会矛盾。 创建活动中，市、县、镇三级联动，灵活运用柔性执法、行政调解等方式，着力化解社会矛盾。2012年一工地因爆破不当导致周围大量民房受损，事故单位推卸责任，200多名受损群众准备集体上访。安监部门邀请爆破专家进行技术鉴定，确认事故原因属爆破药量过大，通过说理式执法，使事故单位认识到自身责任，自觉接受处罚，主动赔偿损失，及时化解了群体上访事件。在创建活动的推动下，市、县、镇三级领导和干部接访下访约11700余人次，排查各类问题7700余件。

提升政府信息公开工作水平

创建活动中，采取“一软一硬一应对”措施，提升政府信息公开工作水平。

完善管理办法。 市政府修订完善了《政府信息公开管理办法》，规范公开工作程序。配套编制《政府信息公开目录》和《公开指南》，并实施动态管理。开设市长信箱，由专人负责收集并处理公众信息，反馈办理进程和办理结果。政府信息公开工作作为考核内容，纳入年度目标责任考核指标体系。征地拆迁中征地批文、补偿标准、安置办法和拆迁主体等涉及人民群众切身利益的政府信息，严格在法定时限和范围内进行全面主动公开。

加强硬件建设。 全市投资近600万元扩建政府系统网络平台，实现资源共享。政府网站改版升级，数据传输提速。组建政府信息发布系统、应急值守管理系统和公文交换传输系统，确保政府信息发布畅通、应对有序、反馈及时。

应对舆情事件。 市委、市政府十分注重舆情监管应对，形成了舆情信息的收集、研判、处置系统。2012年6月中旬的重大舆情事件发生后，市委、市政府及时公布信息，说明事件原委，查处责任人员，处理善后事宜，平息了舆论风波。此次重大舆情事件给各级各部门敲响了警钟，市委、市政府在全市干部队伍中开展工作作风整饬活动，强化以人为本理念、增强法治意识，行政机关工作人员特别是领导干部对依法行政重要性有了更加清醒的认识，同时也增强了重大舆情事件的应对能力。

提升依法行政监督水平

市政府把《陕西省依法行政监督办法》的各项监督要求贯穿于创建活动全过程，通过“一监一考一加强”等措施，提升行政监督水平。

效能监察。 建立《行政执法投诉举报制度》、《行政效能监察制度》和《依法行政检查制度》，公布投诉举报电话，分步实施效能监察，组织开展依法行政大检查。结合行政复议办案，落实监督措施，发挥监督作用。

目标考核。 市委、市政府把依法行政工作纳入年度目标责任考核指标体系。行政决策出现重大失误或发生重大影响事件的，将扣除依法行政全部分值。

强化抓手。 创建活动中，市委、市政府提升了政府法制机构规格、增加了编制、改善了设施、充实了人员。在重点执法部门中设立了法制机构，在镇（办）一级配备了专（兼）职法制员，形成了一支政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部队伍，为全面推进依法行政和示范创建工作提供了有力的组织和人才保障。

（安康市人民政府法制办公室）