西安市推进政府系统法律顾问制度建立工作情况、存在问题及对策

【内容提要】 本文以十八届三中全会提出的“普遍建立法律顾问制度”为要求，以各区县政府和市级部门开展政府法律顾问制度建设情况专题调研作基础，回顾总结了我市推进政府系统法律顾问建设工作的四条经验，客观剖析了现实存在的五个问题，有针对性提出了今后工作的五条应对措施，以期提升政府法律顾问工作效能，推进依法行政，建设法治政府。

为贯彻落实党的十八届三中全会《决定》和《中共西安市委关于全面深化城市管理和社会治理改革的若干意见》中“普遍建立法律顾问制度”的要求，完善我市政府法律顾问工作，加快法治政府建设步伐，推进法治西安建设，我们于2014年4月开展了政府法律顾问制度建立情况调研工作。

《政府系统法律顾问制度建立情况调研问卷》分为“已开展法律顾问工作”和“未开展法律顾问工作”两种，其中“已开展法律顾问工作”调研问卷内容包括法律顾问构成、选聘方式、管理模式、职能发挥、经费支付、存在问题和意见建议等方面。此次调研对象为各区县政府、市政府各工作部门、直属机构和各开发区管委会。共发放调研问卷80份，在规定时间内共收回调研问卷59份，其中区县政府13份，市级部门40份，开发区管委会6份。问卷有效回收率74%。

一、我市政府系统建立法律顾问制度的基本情况

（一）政府法律顾问工作队伍已形成规模。 此次调研共有59个单位反馈问卷，其中42个单位已聘请法律顾问，17个单位尚未聘请法律顾问。未聘请法律顾问的单位中，绝大多数不具有行政管理职能。在已开展法律顾问工作的单位中，23个单位聘请对象为律师事务所，19个单位聘请对象为个人，即律师、高等院校或研究机构的专家学者、长期从事法律实务工作的其他专业人士。经过多年努力，我市已逐步建立了一支年富力强、综合素质好、专业化程度高的政府法律顾问队伍，形成了市、县两级政府法律顾问工作的架构。据不完全统计，目前全市政府系统聘请法律顾问达243人，他们正在为保障中心工作、推进依法行政、建设法治政府提供高质量、全方位的服务。

（二）政府法律顾问工作 制度进一步完善。 我市历届政府高度重视法律顾问工作。早在2003年8月，经市政府同意，市政府办公厅就专门印发了《西安市聘任市政府法律顾问暂行办法》。调研发现，一些单位已出台了规范法律顾问活动的相关制度，如《西安市地方税务系统法律顾问工作规则》、《西安市工商行政管理局法律专家咨询组管理暂行办法》、《未央区人民政府法律顾问工作规则》、《周至县人民政府法律顾问工作暂行办法》及《西安浐灞生态区管理委员会法律顾问工作制度》等。这些制度对法律顾问职责、组成、选聘、解聘、任期、工作程序、工作方式、经费保障、权利义务、日常管理等内容都作了规范，在我市普遍建立法律顾问制度方面发挥着重要效用。为进一步提升政府系统法律顾问工作水平，在全社会普遍建立法律顾问制度中发挥示范效应，目前市政府法制办起草了《西安市人民政府法律顾问工作规则》，正报市政府审议中。

（三）政府法律顾问工作模式各有特色。 已经开展法律顾问工作的市级部门，都由部门法制处室专门负责法律顾问的联络、协调工作；开发区管委会的法律顾问工作主要由办公室或下属局进行日常管理、指导和监督。13个区县中有的区（县）政府法律顾问的日常管理由法制办负责，有的区县由司法局牵头负责选聘人员，法制机构主导业务协调。运作模式各有特色，如曲江新区设立律师办公室，由法律顾问单位指派律师参照管委会作息时间，按时上下班，确保法律服务及时、全面；国际港务区在政务服务中心大厅窗口设置法律服务团办公室，法律顾问的工作时间与港务区工作人员一致；莲湖区目前建立了三个法律顾问团，分别为区政府法律顾问团、区重点项目法律顾问团、区信访案件法律顾问团，提高法律顾问工作的针对性和实效性；灞桥区发挥政府主导作用，聘请了30名律师组成政府及执法部门顾问团，为全区重点项目、平安建设及经济社会发展提供全方位法律服务，还印发了《灞桥区公共法律服务体系建设实施方案》，有效整合资源，科学搭建平台，积极探索“358”工作模式，积极推进规范化、网络化、便捷化法律服务体系建设。

（四）政府法律顾问工作范围不断拓展、职能有效发挥。 调研结果显示，随着经济社会迅速发展和依法行政工作不断深入，政府法律顾问工作已由原先单一的承办案件，逐步拓展到机关工作的方方面面，主要包括：列席政府（机关）办公会议，为重大行政决策提供法律意见；为政府及部门出台的规范性文件，出具法律意见书；参与重大决策的可行性论证；为重大行政复议、涉诉涉访等案件提供法律咨询或代理活动；对机关工作人员进行法学基础理论和行政执法实务培训等。多年来，政府法律顾问通过参与政府立法、规范性文件审查、行政执法及行政法制监督活动，在经济发展、城市建设、改善民生及对外交往与合作等方面发挥了法律“智囊团”作用，提供了优质高效的服务。不仅保障了政府重大决策的合法性，还增强了行政措施的可操作性，防范了行政风险，节约了行政成本。提升了依法行政水平，推进了法治政府建设进程。

二、我市政府系统法律顾问制度存在的问题

（一）政府法律顾问工作开展不平衡。 我市于2003年出台了《西安市聘任市政府法律顾问暂行办法》，但随着经济社会快速发展以及法律顾问工作范围的不断拓展，其中一些规定已不适应当前政府法律顾问工作需要。从调研结果看，全市部分单位制定有法律顾问管理相关制度，还有的尚未建立此项制度。究其主观原因，一是市级层面缺乏可以作为范本、适应当前实际的制度规范；二是一些单位领导运用法治思维和法治方式依法防范和化解经济社会矛盾的意识不强，习惯于“事后补救”，往往等到矛盾或者问题产生后才要求政府法制部门参与和法律顾问介入。此外，个别单位虽然聘用了法律顾问，但法律顾问的作用未能得到有效发挥。

（二）政府法律顾问协调管理机构不尽统一。 仅以区县为例，我市13个区县中，有6个区（县）政府法律顾问管理工作由区（县）法制机构负责，其余7个区（县）中4个由司法局与法制机构共同选聘，3个由司法局负责选聘，但法律顾问业务均由法制机构主导。后者与《陕西省政府法律顾问工作规则》及2014年6月21日省政府办公厅印发的省政府法制办“三定”方案（陕政办发【2014】69号）明确的政府法制机构负责推进全省政府法律顾问制度建立工作相悖，也与市政府法制办多年来实际负责市政府法律顾问业务的做法不对应。这不利于全市政府法律顾问制度的建立与完善，也不利于法律顾问作用的有效发挥。

（三）政府 法律顾问整体素质有待提高。 政府及其工作部门的法律顾问工作是兼具法律素养的综合性业务。担任政府法律顾问不但要具备较高的法律知识、专业水准和较强的执业能力，还要有社会及行政工作经验。从政府系统法律顾问队伍看，有些单位聘请的法律顾问虽然具备基本法律理论知识，但业务仅限于就案论案，与该单位全局工作结合不紧密，提出法律意见的实效性不强。一些法律顾问专业知识、业务能力、知识结构及综合素质与建设法治政府的要求存在差距，特别是体现部门职能的业务素质有待提高。

（四） 政府法律顾问考核机制需要完善 。 政府法律顾问的服务对象是政府及其工作部门，即以追求社会和谐和公共利益为目标，也不以盈利为目的。这不同于服务个人、企业或其他对象。政府法律顾问一般为资深律师、专家学者及长期从事法律实务的其他人士。政府法律顾问工作有自身的特殊性，在很多时候难以确定量化标准，法制机构对他们进行工作评价时也很难量化排序。这些因素造成了政府系统法律顾问工作评价标准模糊，考核机制尚未形成。

　　 （五）政府法律顾问报酬支付标准亟待规范。 调研显示，我市给政府法律顾问的报酬标准差异较大，支付形式也不尽一致。聘请律师事务所的，每年为3万元到10万元不等，遇到具体案件再议；聘请个人的，按年度或按次付费，一般在300元到2000元之间；对律师坐班的，以工资形式按月定额支付。还有的单位聘请法律顾问仅仅参与案件办理，由于案件的多少难以确定，导致经费时多时少，财务上无支出科目，也未列入专项财政预算，给工作带来诸多不便。

三、对我市政府系统法律顾问制度建设的意见

（一）进一步完善政府法律顾问工作制度。 按照十八届三中全会《决定》关于“普遍建立法律顾问制度”要求，结合我市推进依法行政工作实际，率先出台《西安市人民政府法律顾问工作规则》，为全市普遍建立法律顾问制度提供范例。要认真总结我市政府系统法律顾问工作实践，学习借鉴兄弟省市的有效做法，进一步完善我市政府法律顾问工作的配套制度规范，特别是确定政府法律顾问工作的评价标准，发挥考核机制的引领作用，提高法律顾问工作质量和水平。要细化完善政府系统法律顾问工作流程，将法律顾问参与重大事项的提供法律意见书列入考核范围，增强考核评价专业度、准确度及可操作性。要遵守律师法规定，与法律顾问签订聘用协议，协议中还要有保密条款的约定。实行法律顾问任期制，通过制度化、规范化途径，提升法律顾问工作效能。

（二）明确政府法制机构负责 推进行政机关政府法律顾问制度建立工作 。 政府法制机构是本级政府依法行政方面的参谋、助手和顾问，协调管理政府法律顾问与法制机构的职能相吻合。2012年11月重新发布的《陕西省人民政府法律顾问工作规则》中再次明确由省政府法制办负责省政府法律顾问组的日常联络、组织、协调，以及对省政府法律顾问的考核、评价等工作。2014年省政府法制办“三定”方案规定省政府法制办负责“推进全省行政机关政府法律顾问制度建立工作”。市政府办公厅印发的《西安市2014年依法行政工作要点》也要求政府法制机构负责建立政府法律顾问制度。各区县政府和市级各部门要按照这些要求理顺职责，政府法制机构要加强指导和监督，形成上下贯通、协调运转的组织网络，推进我市政府法律顾问工作不断发展。

（三）完善政府系统法律顾问考核机制。 参与政府法律事务，推进依法行政是政府系统法律顾问的职责所在。为有效促进政府法律顾问工作，提高工作质量和效率，当前完善政府法律顾问考核机制，应注意以下几点，一是建立政府法律顾问年度述职报告制度。每年年末，法律顾问向聘任机关提交《年度个人述职报告》，聘任机关根据法律顾问工作情况，从参与政府法律事务工作的服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况作出综合评价。二是明确政府系统法律顾问工作评价标准，制定考核流程，发挥考核的引领作用，实行优胜劣汰。三是建立法律意见书责任制。聘任机关应由专人负责，对法律意见书的专业度、实效性及社会效果等，进行跟踪反馈，以增强法律顾问的责任心。最后，可根据考评情况，进行排名，先进的予以奖励，后进的给予督促，优胜劣汰，实行动态管理。

（四）建立政府系统法律顾问专家库 。 从多年实践看，鉴于聘任的法律顾问大部分是本专业领域的佼佼者，对政府工作的其他方面了解不多，为此有必要根据政府系统法律顾问工作需要，由政府法制机构负责建立政府系统法律顾问专家库，并定期更新。专业范围可涉及国土资源、城建规划、金融证劵、公共管理、科教卫生及应急管理等，纳入专家库的条件包括：具备良好的政治素质和职业道德，坚持原则，作风正派，能够认真、公正、依法履行职责；具有国家承认的高等院校本科及本科以上学历或副高以上职称，在相关专业领域工作8年以上，在本专业或本行业有较深造诣，精通本专业领域内有关法律、法规和政策，熟悉本专业或本行业的国内外情况和动态；热心参与政府法律事务；身体健康，能够独立承担专业性工作。政府法制机构应创新机制，加强对优秀年轻法律工作者的培训及沟通交流。

（五）完善政府法律顾问经费保障机制。   建立完善政府法律顾问经费，是普遍建立法律顾问制度、有效开展政府法律顾问工作的必要条件。政府法制机构应会同本级财政认真调研，充分考虑和尊重法律顾问工作的特点，尊重知识和人才，科学评价法律顾问的工作，体现市场法则，合理确定法律顾问的劳动报酬基准，为他们开展工作创造条件，提供保障。政府财政部门应完善制度和程序，将政府法律顾问费用列入专项预算，确保政府法律顾问工作有效开展。