新大气法还有哪些新变化？

　　明确政企责任，完善监管体系，采取综合措施，提高违法成本，加强法律衔接

　　本报记者文雯

　　经过历时8个月的3次审议，新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）获得十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过，将于明年1月1日起正式施行。

　　从修订前的七章66条，扩展到现在的八章129条，新修订的《大气污染防治法》内容增加了近一倍，与之前相比，几乎所有的法律条文都经过了修改。

　　新修订的《大气污染防治法》与现行法律有何不同？又有哪些新变化？

　　■强化政府责任，理顺防治思路

　　环境保护部部长陈吉宁今年年初在媒体座谈会上指出，环保的事情从来不是环保部门一个部门的事情，而是各级政府、各个部门共同面临的责任，也是全社会的事情。

　　“守法是底线，不论是企业还是政府，都要守法，这不是高要求，这是一个底线的要求。”陈吉宁表示，今后环保部门要“重点加强对地方政府的监督，督促地方政府切实负起责任”。

　　而新修订的《大气污染防治法》则从法律角度再次明确了大气污染防治工作是“各级政府、各个部门共同面临的责任”。

　　“新《大气污染防治法》明确地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”中国环境科学研究院副院长柴发合表示，“特别是要求未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，按照国务院或者省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准。”

　　尽管在2000年版的《大气污染防治法》中，就有各级人民政府对辖区环境质量负责的规定。“但要求空气质量限期达标并持续改善还是第一次。”柴发合指出，限期达标并持续改善与《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中要求的环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线的要求相一致，也充分体现了《大气污染防治法》的立法目标，即以空气质量达标为核心，以保护公众的健康为目的。

　　为实现目标，新修订的《大气污染防治法》确立了目标责任制、约谈制和考核评价制度。三大制度齐下，督促地方政府为当地的空气质量负责，并要求将考核结果向社会公开。

　　之所以将政府责任写入新修订的《大气污染防治法》中，中国人民大学法学院环境资源法研究所主任周珂认为，主要还是由于法律所面对的现状和背景有所不同。

　　和2000年修订相比，大气污染防治形势大有不同，污染形态也发生了变化。污染物种类由二氧化硫、氮氧化物、颗粒物扩展到挥发性有机物、氨等，点源污染已发展成区域污染，单纯的工业污染已发展成工业、生活、交通和农业污染相互叠加。区域性雾霾问题也越来越严重。

　　在这种情况下，单纯依靠规范企业达标排污的手段已经无法解决大气污染问题，必须凭借顶层设计和政府部门使用综合性措施。而政府更应该肩负起治理大气污染的重要责任。这些问题都需要立法直面解决。

　　“新修订的《大气污染防治法》以治理为主。”周珂表示，新法对政府治理大气污染达标考核进行了规定，从法律角度明确了政府对于大气环境的目标责任。

　　由预防为主到治理为主，由企业职责扩展到政府责任，新修订的《大气污染防治法》对大气污染防治的工作思路作了明确，即坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。

　　■精细管理，多污染物协同控制

　　柴发合介绍说，新修订的《大气污染防治法》指明了大气污染治理的工作方向，本着多源监管、全程控制的原则，规定“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”，对燃煤、工业、机动车船以及其他大气污染源等所有污染源进行监管，从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从末端治理向全过程控制、精细化管理转变。

　　新修订的《大气污染防治法》明确提及“大气环境质量”达36次之多，接近全部条文的三分之一，还对政府如何改善环境空气质量提出了具体要求。

　　首先是要求各级政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入。新修订的《大气污染防治法》规定，地方政府必须制订大气污染防治规划或空气质量达标计划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量。

　　在燃煤控制方面，要求地方各级人民政府加强民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭，鼓励居民燃用优质煤炭和洁净型煤，推广节能环保型炉灶。城市人民政府可以划定并公布高污染燃料禁燃区，并根据大气环境质量改善要求，逐步扩大高污染燃料禁燃区范围。

　　在机动车尾气治理方面，新修订的《大气污染防治法》授权省、自治区、直辖市人民政府可以在条件具备的地区，提前执行国家机动车大气污染物排放标准中相应阶段排放限值，允许城市人民政府根据大气环境质量状况，划定并公布禁止使用高排放非道路移动机械的区域。

　　新法还要求省、自治区、直辖市人民政府划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质，并允许地方人民政府划定禁止露天烧烤食品和燃放烟花爆竹的时段及区域。

　　同时，新修订的《大气污染防治法》要求地方政府加大对秸秆还田、收集一体化农业机械的财政补贴力度，并且明确要求县级人民政府应当组织建立秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务体系，采用财政补贴等措施支持农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、企业等开展秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务。

　　关于重污染天气应对，新法要求县级以上地方人民政府应当将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系。省、自治区、直辖市、设区的市人民政府以及可能发生重污染天气的县级人民政府应当制定重污染天气应急预案。

　　这些措施涉及社会生产生活的方方面面，很多实践中摸索出来的治理手段比如排污许可证、排污权交易等也被写入其中。

　　“经过实践证明的可行经验，需要用法律固定下来，新修订的《大气污染防治法》就是把成功经验上升为法律。”周珂表示，这意味着我国大气污染治理模式将发生改变，由过去属地管理向区域联防联控转变，由单打独斗向齐心协力、群策群力转变。

　　■提高违法成本，督促企业承担责任

　　“新修订的《大气污染防治法》在行政层面规定了政府应当做什么，禁止做什么，并且对这些内容进行细化。”周珂认为，新修订的《大气污染防治法》针对不同主体，其严格程度也有所差异。

　　“在企业落实责任方面的要求比较严格。”周珂告诉记者。

　　新修订的《大气污染防治法》对违法企事业单位的处罚做了比较细致的规定。针对违法企事业单位，新法制定了大量具体的、有针对性的措施，并配以相应的处罚。具体的处罚行为和种类接近90种。新法还取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶限额，增加了“按日计罚”的规定。

　　同时，新法还明确，造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计罚。

　　“但是新修订的《大气污染防治法》在法律责任中，没有对政府不作为的情形做出处理规定。”周珂对此表示遗憾。

　　■完善法律衔接，上下达成统一

　　“《环保法》、国务院《大气污染防治行动计划》等法律法规都对大气污染防治工作进行了规定。”周珂强调，“《大气污染防治法》的落实，需要与这些法律法规进行对接匹配。”

　　公共环境研究中心主任马军也表达了相似的观点。他认为，新法涵盖的内容十分广泛，但关键在于如何通过这样的一部法律，让之前制定的一些大气污染防治标准和措施有效落地。

　　以环境信息公开和公众参与为例，新《环保法》要求，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。

　　而新修订的《大气污染防治法》在新《环保法》基础上，更加强调信息公开和公众参与，共有22处要求环境信息公开和公布，不但要求公开政府考核结果，而且明确要求制定大气环境质量标准和排放标准应当征求公众意见，标准要公布，供公众免费查询、下载；省级以上环保部门约谈地方政府的情况、重点排污单位名录、重点区域内的大气监测信息和源解析结果、重污染天气应急预案等要向社会公开；环保部门应当公布举报电话、电子邮箱等，方便公众举报，并依法反馈举报处理结果。

　　这两则法律相互统一，有继承、有发展，形成大气污染防治的合力。

　　■措施相继出台，落实才是关键

　　令人欣慰的是，《大气污染防治法》与各项法律法规的对接正在逐步完善。在9月17日国新办就生态文明体制改革总体方案等情况举行的新闻发布会上，中共中央组织部秘书长高选民表示，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》已于8月中旬公开发布。

　　《办法》划定了领导干部在生态环境领域的责任红线，明确了追责对象、追责情形、追责办法，旨在督促领导干部牢固树立绿色政绩观，不能在生态环境保护问题上”越雷池一步”，是督促领导干部正确履职用权的一把“利剑”，也是确保《大气污染防治法》落实的一个重要保障。

　　环境保护部环境规划院副院长兼总工王金南在接受媒体采访时表示，如果能够认真地去落实80%的《大气污染防治法》，全社会都能依法保护大气环境，那么蓝天白云就会常驻我们的穹顶。

　　而对企业来说，此次大气污染防治法修订，将给环保企业带来新的机遇的同时，排污企业也必将面临更大的治理减排压力。因为将来与之打交道的不再是“人”，而是威严的法律。

　　华能杨柳青热电厂生产管理部副主任刘宇向记者表示，为确保达标排放，企业每年投资1亿元以上，全面进行环保设备改造，2016年6月31日前，现役4台机组将全部达到超净排放标准。同时，电厂将进一步加强对环保设备的运行维护管理，通过严把煤炭入口关、提高设备可靠性等方式，坚决杜绝超标准排放现象的发生。

　　专家观点

　　治霾大家说

　　环境保护部环境规划院副院长吴舜泽：

　　环境管理思维要将环境质量改善作为核心，实现总量和质量双管控，协同控制问题也要抓好。环境质量改善需要政府主导、社会共治，把环境质量改善任务交给地方政府之后，要发挥地方政府的自主性、能动性，污染防治要精细化、精准化。

　　清华大学环境学院院长、国家环境保护大气复合污染来源与控制重点实验室主任贺克斌：

　　大气污染治理目标不仅是浓度目标，而是浓度目标对应多少减排量目标，如何将减排量目标落实每一个工程项目上去。环保部门不能光是尾部控制，重点在于前端的能源结构，包括节能和相应控制技术等。环保的问题不是我们环保部门能够左右的，涉及的污染源那么多，一定数据掌握清楚以后，一定要明确在环保部门能掌控的范围，环保部门能做什么，剩下要交出去说清楚。

　　湖北省环境保护厅厅长吕文艳：

　　目前，排污许可证的主要问题仍然是法律依据的问题。排污许可证的发放没有法律法规进行规范，一些基础性的问题没有明确规定。排污许可证制度需要法律制度支持，落实法律责任，更需要国家在立法、制度建设方面尽快进行完善。

　　天津大学法学院院长、中国环境资源法学研究会副会长孙佑海：

　　在环境法的体系内部，经常能感觉到已经有的这些环保法律，存在着严重的矛盾和冲突，即内耗的事情。随着近年来对各项环境保护资源利用等领域法律的多次修改，像规划、标准、监测、评价、信息、许可、监督、检查等方面的法律碎片化的问题就比较突出。

　　地方实践

　　政协委员支招

　　本报记者周迎久 通讯员翟恒伟石家庄报道 河北省石家庄市政协日前组织10余名政协委员、专家学者，就《石家庄市大气污染防治条例（修订草案）》进行立法协商，与会委员、学者积极为石家庄大气污染治理建言献策。

　　科学修订好《石家庄市大气污染防治条例》对于石家庄市在“十三五”期间，进一步改善大气环境质量、保障人民群众生命健康、促进经济社会可持续发展具有重要意义。围绕《条例》修订开展立法协商，是今年石家庄市政协的一项重要工作。

　　与会委员、专家从《条例》本身的科学性、可行性和可操作性，到引导全民参与、部门协调联动共同防治大气污染，以及条款文字表述等方面提出意见建议，石家庄市直有关部门负责人认真听取发言，不时与委员、专家互动交流，探讨有关问题，并表示将充分吸纳委员、专家的意见建议。

（责任编辑：卓悦）