对检察机关提起公益诉讼的可行性与存在问题及完善措施的思考

      “公地悲剧”是经济学界熟知的一个现象，也是一个广泛存在的现实。由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。诉讼法理论认为利益若是受到损害，受害者就有权向法院起诉请求司法救济，正如一个牧羊人的羊群吃了你的牧草，你可以要求他赔偿一样。但是，公共的草地从理论上而言是属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，应当由谁来提起诉讼呢？公益诉讼的出现则较为科学的解决了这个问题，其通过诉讼的手段为解决“公地悲剧”的问题提供了一种可操作性强、高效、实用的方法。公益诉讼起源于罗马法，是相对于传统的私益诉讼而言的，公益诉讼的起诉主体具有广泛性，其与起诉的事项可能也并没有直接的利害关系，但公益诉讼的结果却具有非常广泛的社会影响。它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。基于此种原因，2012年修行颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条就规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该法条从立法层面将公益诉讼这一概念引入民事诉讼法，也正式确认了“法律规定的机关和有关组织”作为公益诉讼主体的合法性，为公益诉讼在我国的展开提供了法律上的依据和保障，对于我国公益诉讼制度的发展和完善具有极为重要的意义。但“法律规定的机关和有关组织”这一表述具有一定的模糊，因此对其应进行进一步的明晰和确定。本文从检察机关的角度入手，立足检察机关的职能，对检察机关介入公益诉讼的可行性以及存在的问题进行简要阐述，并在最后一部分通过对巴西检察机关在公益诉讼中的做法来探析完善我国检察机关提起公益诉讼的方法。

      一、检察机关介入公益诉讼的可行性

      （一）检察机关介入公益诉讼的法律依据。根据《宪法》规定，我国检察机关是国家法律的监督机关，行使法律监督权。检察机关除了行使公诉、侦查、抗诉等法律直接确认的职能外，也拥有通过民事诉讼方式保障社会公共利益的职能。这就是国家最高权力机关以国家根本法的形式对检察机关的性质和地位进行了确定，这也就决定了我国检察机关是维护国家法律正确实施的专门机关，对一切破坏国家法律实施的违法犯罪行为，都负有监督和依法提请法院通过审判予以制止、纠正和制裁的职责。所以检察机关代表国家以起诉等方式维护公共利益，既是贯彻《宪法》规定的需要，又是以公权力维护国家利益和社会公共利益这一自身职责的要求。因此检察机关对侵害社会公共利益的违法行为提起诉讼，提请法院进行审判并依法作出应有的制裁，确保社会公共利益得到维护是其义不容辞的职责。

      （二）检察机关介入公益诉讼的自身优势。1、法律地位的固有属性。维护国家和社会公共利益是设立检察制度的目的所在，相对于行政机关而言，检察机关作为法律监督机关自检察制度产生以来，就以国家利益和社会公共利益代表的方式出现。长期以来，各级检察机关通过行使检察权，同破坏法律的违法犯罪行为进行斗争，维护着国家和社会的公共利益。而且检察机关法律地位的中立性也决定了检察机关较少涉及地方利益和部门利益，从而能够保证公益诉讼中双方的主体地位平等和诉讼结果的公正，所以检察机关本身就具有提起公益诉讼的固有属性。2、诉讼能力的优越性。公民和社会团体提起公益诉讼由于力量有限且不具备相关的专业诉讼知识，往往不能较好的行使诉权来维护自己的利益。但是检察机关作为从事法律监督的专门机关，本身就拥有具备专业法律知识的工作人员和专门从事民事行政检察的职能部门，在公益诉讼的提起上先天就拥有其它组织和个人无法比拟的优越性。而且《人民检察院组织法》第二十条更是规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其它业务机构。”所以我国检察机关可以根据维护社会公共利益的需要，设置公益诉讼机构，专门履行危害社会公共利益案件的诉讼职能，从而确保提起公益诉讼的质量和效率。而且检察机关作为国家的法律监督机关，具备法律规定的调查权，这就使得检察机关可以在公益诉讼这一特殊的诉讼领域，特别是在诸如产品质量、环境污染等一些专业性很强的诉讼领域，相比于其他个人和组织能更容易解决证据的调查和收集问题。3、诉讼方式的可行性。因为公益诉讼自身存在着立案难、取证难、胜诉难、维权成本过高等问题，因此公益诉讼目前的普遍状况是“没人诉”、“不愿诉”、“不敢诉”和“不会诉”，即使有人提起公益诉讼，因为力量有限也往往很难取得成功。而这些难题对于检察机关而言则可以较为方便的加以解决，实践中检察机关的民事行政监察科可以通过支持起诉、督促起诉、直接提起公益诉讼甚至参与诉前调解等模式介入公益诉讼，这种介入方式可以有效保障公益诉讼的顺利开展。因此从客观条件出发，由检察机关介入公益诉讼能更好地维护国家、社会公共利益，更好的实现公益诉讼制度构建的立法本意。

      二、检察院在介入公益诉讼时应注意的问题

      根据我国目前的法律规定和司法现状,检察机关开展公益诉讼时须注意以下几个方面:

      （一）在公益诉讼中检察机关与审判机关之间存在的问题。检察机关开展公益诉讼,从根本上讲是为了维护了国家和社会集体的利益。但目前由于在诉讼模式上缺乏法律的具体规定,使得检察机关在具体的案件操作中十分不便。所以为了公益诉讼的顺利进行,检察机关应该加强与法院之间的沟通和协调，比如在公益诉讼的提起条件、提起方式、诉讼程序、举证责任的分配等方面应该和法院进行商议并进行细化，这样才能提高公益诉讼的效率，切实保护公共利益不受侵犯，让公益诉讼从法律规定走向实处。另外在由检察机关提起的公益诉讼中，检察机关一方面以“原告”资格参加诉讼，一方面又以法律监督者的身份对法院的审判活动进行监督，这难免会让“两院”之间产生矛盾，如何协调化解在公益诉讼之中“两院”之间可能会产生的矛盾也是应当考虑的问题。而且检察机关介入公益诉讼也存在程序上的障碍，这主要体现在：诉讼费如何缴纳、检察机关如不服法院的裁定或判决可否提起上诉和反诉、法院在审理检察机关作为原告的公益诉讼时能否适用调解原则、检察机关在诉讼中有无和解和撤诉的权利等等诸多问题都需要法律进行明确的规定。

      （二）在公益诉讼中检察机关与行政机关之间存在的问题。在检察机关提起公益诉讼的过程中与行政机关之间可能产生的问题主要是关于案件范围的划定，即对一件危害公共利益的案件在处理时怎样划分检察机关的诉权和行政机关的管辖权。比如在一些涉及国家和社会公共利益的案件中，如环境污染、重大产品责任事故等情况下，应该明确规定先由有关行政机关按照《行政处罚法》的规定先行处理，只有在行政机关不作为或者行政机关按照规定处理之后，检察机关认为还应当追究其责任的情况下才可以向法院提起行政诉讼；或者在立法上做一些技术处理，比如根据危害事件的影响范围、涉及的人数、造成的损失等方面做一个具体的可以量化的参照标准，在这个参照标准之上的直接由检察机关向法院提起公益诉讼，在这个参照标准之下的由有关行政机关先行处理，如果处理结果不当，再由检察机关提起诉讼。总之，检察机关提起公益诉讼的司法管辖权在于督促行政机关能积极、正确的履行职权，在行政机关不能有效发挥作用时，则代表社会公众对受到侵害的公共利益通过诉讼的途径进行救济。行政机关的公共职能部门在维护公共利益方面具有及时性、主动性等特点，因此在行政机关怠于履行职责或者履行职责不当的情况下，才可以由检察机关启动公益诉讼程序来进行救济。

      （三）法律规定上的必要细化。现有的法律规定可以认为是对检察机关提起、参与公益诉讼的一种概括性授权，还需要对其开展公益诉讼活动的操作规范和诉讼权利做出具体规定。一方面在实体法上,应该具体规定检察机关对哪些违反法律、法规的行为可以提起公益诉讼；比如在《合同法》中可以规定检察院对损害国家利益、社会公序良俗的合同可以申请法院宣告无效；在《环境法》中可以规定检察院代表污染受害者提出诉讼；在《消费者权益保护法》中可以规定让检察机关代表广大消费者提起诉讼。另一方面在程序法方上,可对现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》进行修改,明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力,并规定具体的受理条件、范围和程序,使检察机关在提起公益诉讼时逐渐实现规范化。最后在检察院有权提起的公益诉讼案件范围上也应当有一个相应的限制，在确立公益诉讼案件范围的时候可以从检察机关的职责、诉讼机制的运作、社会发展的需要等方面综合考虑,既不能过宽也不能太窄，参照国外的做法,我国可在环境保护、反垄断、消费者权益保护等几个矛盾比较尖锐的领域，当社会公益受到侵害,影响到多数公民的合法权益时,检察机关就可以代表权益受到侵害的广大公民向法院提起公益诉讼。

      三、巴西公益诉讼制度对我国的启示

      巴西和我国在法律体系上同属大陆法系又都是发展中国家，所以巴西检察机关在公益诉讼中的成功做法无疑值得我们借鉴。在此部分笔者就巴西在公益诉讼中的一些做法进行简要介绍。

      （一）立法上的做法。在立法上巴西通过《巴西联邦宪法》将检察机关对公益诉讼所享有的权利直接在宪法层面进行了规定，其第127条规定检察机关是“永久性机构，在维护法律秩序、民主体制以及社会和个人不可或缺利益的国家司法功能中起核心作用”。宪法的规定将检察机关保护公共利益的职权提到了最高法律层面，主要职权包括“保护公共和社会遗产、环境和其他分散性和集体性权益，展开民事调查和提起公共民事诉讼”。这种法律规定使得巴西检察机关将自己视为社会利益的代表，而不是政府利益的代表；并赋予检察机关和检察官较高的独立性和社会地位，这样的制度设计使得巴西的检察机关在公益诉讼方面只向社会公众负责，减少了来自政府、企业的掣肘；也极大的提高了检察官工作的积极性，据统计在巴西检察机关提起的公共民事诉讼（即公益诉讼）占到公益诉讼总数的90％以上。

      （二）检察机关在公益诉讼中的作用发挥机制。巴西通过法律赋予检察机关在提起公益诉讼，维护社会公共利益方面有下列权利：1、民事调查权。检察机关在提起诉讼之前通过民事调查目的方式来确定侵犯公共权益的事实、认定损害的范围和严重程度，明确应当承担责任的主体并收集可能提起诉讼所必需的证据材料，任何人和组织不得未经法律同意而进行干涉。 2、在调查过程中，检察机关为了尽快的解决问题也可以和被调查人通过谈判协商的方式达成整改承诺。整改承诺类似我国的调解制度，是解决公益侵权案件中非常经济和有效的方式，通过整改承诺双方一般就解决侵害的措施、赔偿方案等问题达成一致意见。具体而言，整改承诺在法律上具有以下四点效力：确定承诺方履行整改行为的义务；形成了法庭外的执行依据；中止行政处理程序；承诺的整改行为履行完毕后结束调查程序。如果承诺方不履行协议，检察机关则可以申请法院强制执行。3、提起诉讼。巴西检察机关在提起公共民事诉讼时首先必须确定所指控损害的类别以及应当负责的当事人。检察官在起诉中可以针对已经造成的损害，也可以针对潜在的损害。如果损害已经发生，法院可以命令侵害人赔偿或者命令侵害人采取一定得补救措施或发出禁令禁止做出某种行为。如果被告的行为有造成侵害的危险并且情况紧急，检察官可以在法院作出最终判决前请求法院采取保全措施，命令被告采取或不得为某种行为。

      它山之石，可以攻玉。巴西通过立法的形式在公益诉讼方面确立了独树一帜的检察监督体系，使得公益诉讼在本国的发展日趋完善和臻熟并在维护国家和社会利益方面取得了显著的效果。巴西的做法对于同属发展中国家的中国在如何规制公益诉讼方面无疑具有极为重要的借鉴意义。

（作者：礼泉县人民检察院 王养波 编辑：刘剑平）