检察机关支持起诉制度的建构

      摘  要： 检察机关支持起诉被广泛应用于公益诉讼中，其社会效果日益明显，在理论和实践上存在一些盲区和缺陷，需要进一步完善。以司法实践为基础，不断完善检察机关支持起诉制度，在检察机关内部成立专门的不享有监督审判权力的支持起诉部门，负责支持涉及国家利益和社会公益的诉讼活动，避免公权干涉私权。重新设计检察机关参与支持起诉的方式，对于国家利益或社会公益遭受重大损害的案件，在诉讼主体缺位时，检察机关可以直接提起诉讼。

      关键词： 检察机关支持起诉 制度建构

      2014年10月召开的党的十八届四中全会明确提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。检察机关要深刻认识到建立该项制度的重要性和必要性，在提起公益诉讼所要把握的原则、具体范围、配套制度等方面进行深入思考、研究和探索，从而结束争议多年的检察机关能否作为公益诉讼主体的混乱局面。在司法实践中，已经出现了公益诉讼的对象由民事领域向行政领域拓展的喜人局面，支持起诉作为提起公益诉讼的方式也越来越多地被社会实践所肯定，然而由于立法较为原则，司法层面的具体操作办法尚未出台，各地检察机关做法不一，亟待深入研究探讨，加以规范从而更好地维护国家、社会、群众利益。

      一、我国检察机关支持起诉的实践

      （一）支持起诉提出及形成过程

      自2000年以来，检察机关进行了较为广泛的以支持起诉的形式提起公益诉讼的司法实践。 支持起诉的方式多为督促起诉的形式，检察机关一般以诉讼参与人的形式参与到案件诉讼中，直接以原告身份参与案件诉讼的情况较少。地方各级检察机为维护国家、社会和公民民事权益，集中对危害国家和社会公共利益、造成国有资产流失的案件支持起诉，积累了丰富的支持起诉司法经验，推动了制度实践。同时，也有人批评检察机关支持起诉的试点探索是为了试点而试点，为了支持起诉而支持起诉，在理论和制度探索上没有突破性进展。

      （二）检察机关支持起诉的代表性案例

      1、刑事附带民事支持起诉案件

      2009年7月，四川省自贡市荣县人民检察院支持起诉一起刑事附带民事诉讼案件。该院在审查蔡某等三人盗窃案件中发现受害单位电信公司没有对经济损失请求赔偿，针对此种情形该院向电信公司发出了提起刑事附带民事诉讼的检察建议，后电信公司采纳了此检察建议。该院在对刑事被告人公诉的同时向法院一并提交了刑事附带民事诉讼状和检察机关支持刑事附带民事起诉意见书。截至2009年7月10日，该院成功办理督促、支持刑事附带民事诉讼案件9件，为国家挽回经济损失12万元。

      2、督促起诉案件

      2010年5月，陕西省宝鸡市凤翔县人民检察院向凤翔县国土资源局发出了《督促起诉意见书》，要求其依法履行职责，督促陕西鼎盛房地产开发有限公司缴纳拖欠的国有土地使用权出让金，为国家挽回经济损失3400万元。

      3、环境公益诉讼案件

      2010年12月13日，云南省昆明市环保局以公益诉讼人身份出庭，请求判令致村庄饮用水严重污染的生猪养殖企业停止侵害、赔偿治理污染所需费用432余万元，昆明市检察院出庭支持起诉。

      2014年8月，江苏省台州市人民检察院支持泰州市环保联合会将常隆公司等六个公司诉至法院，请求法院判决常隆等六个公司赔偿环境修复费用合计16479.2898万元，并承担鉴定评估费用（10万元）及诉讼费。该案经过两审终审判决常隆等六公司支付环境修复费用合计16066.674511万元；（2015年2月12日《民事行政检察工作情况》第1期江苏省泰州市检察院支持泰州市环保联合会起诉江苏常隆农化有限公司等企业环境污染公益诉讼案）

      4、行政公益诉讼案件

      2014年10月20日，贵州省金沙县检察院以原告身份向贵州省仁怀市人民法院提出行政公益诉讼，请求判令被告金沙县环境保护局依法对佳乐公司进行行政处罚。环保局接到法院《应诉通知书》等文书以后，作出了处罚决定，后检察机关撤诉。

      二、检察机关支持起诉的法理分析

      （一）支持起诉的理论依据

      支持起诉是我国《民事诉讼法》规定的一项原则，支持起诉理论起源于前苏联对民事诉讼的社会干预理论。社会干预是指社会组织或公民个人，为了保护他人的合法权益，以自己的名义提起或参与诉讼的活动。社会干预理论认为，国家和社会有权对民事诉讼依法进行干预。我国党的政策及社会实践将支持起诉从民事诉讼领域扩大到行政诉讼领域。

      “在现代法治社会，检察机关被称为公共利益的代表，即检察机关是以公共利益作为自己的立身之本的，因而维护公共利益应该成为检察机关活动的一项重要原则。”

      随着社会生活的变迁，群体性问题已经成为当下中国严重的社会问题。这类案件当事人民事权益的处分常常严重影响社会公益，根据社会干预的原则，国家和社会有权依法进行干预。检察机关支持起诉可以有效治理私益诉讼无法抑制的具有群体性社会危害的违法行为，维护国家、社会利益和弱势群体利益。检察机关作为法律监督机关，有权力也有义务去维护司法秩序统一。

      （二）支持起诉的法律依据

      检察机关支持起诉是指国家、集体、社会公共利益及弱势群体的权益遭受侵害，有诉权的当事人因诉讼能力欠缺等原因未提起诉讼的或者经检察机关督促以后怠于履行职责使得国家利益、社会公共利益受损，检察机关可支持受侵害的单位、集体或者个人向人民法院提起诉讼，在怠于履行职责的情况下，以原告身份向法院提起诉讼的活动。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”检察机关支持起诉的范围包括：非法转让、租赁或恶意串通侵害国有资产等导致国有资产流失的案件；环境污染、不正当竞争等损害社会公共利益的案件；侵害农民工等弱势群体或个人的合法权益社会影响较大，且被害人因缺乏诉讼能力等原因，不能或不敢提起诉讼的案件；行政机关经督促以后怠于履行职责造成国家利益、社会公共利益受损的案件；检察机关认为应当支持起诉的其他案件。

      三、检察机关支持起诉的制度建构

      支持起诉在《民事诉讼法》中只有原则性的规定，没有具体化的制度支撑。实践中，检察机关支持起诉是由民事行政检察部门承担，由于缺乏有力的制度措施，该项职能的实施大打折扣，当然这也与检察机关内部目标考核任务不涉及此项业务和检察机关民事行政人员配备不足等因素存在一定的因果关系。检察机关支持起诉的制度化建构，需要在司法实践经验基础上，发挥理论想象力，提炼和设计符合转型社会生活的规则设计。

      （一）明确支持起诉的主体

      在现行法制环境及实践操作中，检察机关的民事行政检察部门是民事和行政诉讼活动的监督机构，同时也是履行着支持起诉职能的部门。民事行政检察部门工作人员支持起诉出席法庭时或是原告或是第三人，在支持起诉案件中担任诉讼参与人的角色，同时该部门又以支持起诉活动的监督者的身份对法院的诉讼活动进行监督，这里就存在了一个“既是当事人又是法官”被社会舆论诟病的问题，不利于执法公信力的提升。据此，检察机关应该在内部另行成立一个支持起诉的专门机构，这个机构不再享有监督民事行政审判活动的权力，只承担支持起诉职能。当法院的裁判与检察机关支持起诉部门的判断不一致时，支持起诉的部门可以向审判监督部门发出《检察建议书》，由审判监督部门审查法院裁判活动的合法性，依照相关法律及司法解释决定是否予以纠正。

      （二）明确支持起诉的受理范围

      为了防止检察机关适用支持起诉过多过滥，杜绝因随意扩大而引起的负面影响，在支持公民个人起诉的问题上，要坚持 “有限参加原则”，严格控制在保护弱势群体和个别有重大影响的范围内。 检察机关不同于普通的民事主体，支持起诉活动基础是检察权。因此，支持起诉的范围应当着眼于维护社会公益与国家利益间进行权衡，而不应不加甄别地盲目介入。本质上，检察机关支持起诉体现了一种社会实质正义。     

      基于实践经验和法律逻辑，检察机关支持起诉的案件具备如下特征：第一，国家利益、集体利益和社会公共利益受到侵害；第二，案件有具备诉权的当事人；第三，合法权益受到侵害但起诉存在困难和不便的社会弱势群体。支持起诉受理范围包括三种情况：一种情况是提起诉讼者在双方诉讼地位中处于绝对弱势；一种情况是该案件在本地区范围内影响甚大；一种情况是关乎国家及社会公共利益的维护。

      支持起诉案件中的弱势群体是指因自身原因受到限制，包括文化水平、认知程度、个人能力等条件而不能、不懂、基于不是自己一个人的需要等人情世故的原因不愿意或不会通过法律手段保护的受害者。从各地司法实践来看主要体现在环境公益诉讼和农民工权益维护中，2015年最高法对环境诉讼做出司法解释以后，对环境公益诉讼支持起诉提供了具有可操作性的法律依据。“检察机关在支持起诉的司法实践中需要注意，支持起诉的意义在于通过对弱势群体一方的支持来实现司法公正，追求的是当事人双方实质的平等，检察机关不能支持大象去对抗蚂蚁而导致司法不公”。前述的四川省自贡市荣县人民检察院支持起诉一起刑事附带民事诉讼案件中，向电信公司发出了提起刑事附带民事诉讼的检察建议，该院在对刑事被告人公诉的同时向法院一并提交了刑事附带民事诉讼状和检察机关支持刑事附带民事起诉意见书就有支持非弱势群体之嫌，笔者认为此种情况应该向电信公司发出《督促起诉意见书》，由电信公司自己起诉到法院为宜。如果电信公司不接受检察机关的意见，检察机关可以作为原告，以电信公司为被告，刑事被告为第三人向法院提起民事诉讼，挽回国家损失。

      （三）明确支持起诉的内容

      检察机关是国家法律监督机关，代表国家行使检察权。因此，在支持起诉的过程中，检察机关不仅应该为受害人当事人提供法律咨询，而且更应该运用其检察权获取相关资料，调取证据，增强弱势群体的诉讼能力。

      调查取证是检察机关开展支持起诉活动的前提和基础。检察机关需要搜集足够的证据证明社会公益或者社会弱势群体权益遭受侵害，并征得受害人同意才可以通过支持起诉维护正义。因此，应当赋予检察机关支持起诉时的调查取证权。当然，检察机关调查取证权不应当具有强制性。如果有关单位和个人不接受调查，检察机关不能采取强制措施。检察机关强制性地调查收集证据固然可以大大提高诉讼效率，降低诉讼成本，但可能导致公权干预私权的消极影响，造成当事人之间实质上的不平等。毕竟，支持起诉时检察机关的调查取证，是作为民事诉讼当事人一方的权利，而不是法律监督机关的权力。

      在支持起诉的内容中，一般认为应当包括以下几个方面：（1）道义支持，如舆论声援、精神抚慰等；（2）物质支持，如为经济困难的当事人提供诉讼经费、民事被害人救助等；（3）法律支持，如向法庭表达支持起诉的意见、出席法庭发表意见、为支持者提供法律咨询等；（4）其他支持，如给被支持者提供各种便利诉讼的条件、积极做各方工作达成一致意见等多方面的内容。

      （四）明确支持起诉的方式

      2000年以来，检察机关在司法实践中形成了不同的支持起诉模式。概而言之，可以做如下梳理：其一，向法院递交《支持起诉意见书》的事前监督模式，支持当事人参加诉讼，但不介入随后的诉讼活动；其二，向法院递交《支持起诉意见书》并出庭支持诉讼，对庭审活动进行监督；其三，检察机关积极调查取证，派员出席庭审，行使当事人诉讼权利，在法庭辩论结束后发表《支持起诉意见书》。检察机关支持起诉的司法实践累积丰富了制度理性，是支持起诉制度建构的重要资源。检察机关应当在深入研究和总结司法实践经验的基础上，以发展的视角探索适宜的支持起诉模式。

      1、法律辅助。在许多侵害弱势群体的案件中，受害人权利的救济需要社会的辅助，这是社会正义的重要体现。社会转型阶段必然产生弱势群体，他们缺乏必要知识、资源、甚至勇气，当面对过于强大的力量侵害时，不敢起诉，不知起诉或者无能力起诉。在这种情况下，检察机关通过辅助权利人诉讼，救济自己的权利，是一种社会失序下的公平。法律辅助在实际案件中表现为向法庭提交《支持起诉意见书》，不直接出席法庭参与法庭辩论，一般检察机关也不进行调查取证，体现一种“有限参与原则”，不会造成当事人诉讼地位的不平等。

      2、督促起诉。这种方式适用于国家利益和社会公益受损害的案件。检察机关可以“督促起诉书”或“检察建议书”或者二者共同使用等形式督促有关单位向法院起诉，救济国家和社会公益。如果有关单位怠于履行职责，检察机关可以法律监督方式追究责任。陕西省宝鸡市凤翔县人民检察院督促凤翔县国土资源局起诉陕西鼎盛房地产开发有限公司案，检察机关发出了《督促起诉意见书》，要求其依法履行职责，催促缴纳拖欠的国有土地使用权出让金，同时向国土资源局发出了社会管理类《检察建议书》，建议其规范管理漏洞。本案中国土资源局采纳了检察机关的督促起诉意见，为国家挽回经济损失3400万元。在督促起诉意见不被接受的情况下，根据案件实际情况决定是否需要以原告身份参与诉讼。

      3、直接提起民事诉讼。对于涉及国有资产流失、不正当竞争、环境污染等国家利益或社会公益遭受重大损害的案件，在检察机关督促起诉情况下，有关单位不愿起诉，检察机关可以国家和社会公益代表的身份直接独立提起诉讼，追究侵害人的民事责任。在涉及重大社会公益的案件中，当诉讼主体缺位，比如本应成为原告的诉讼主体消亡，无从提起诉讼，检察机关可以拟制作为公益代表以原告身份参加诉讼，以有效维护社会公益。贵州省金沙县检察院以原告身份向贵州省仁怀市人民法院提出行政公益诉讼，请求判令被告金沙县环境保护局依法对佳乐公司进行行政处罚的案件就是属于这种情况。在起诉到法院以前，金沙县检察院在向环保局发出了督促意见要求其履行职责不被接受的情况下，以原告身份向法院起诉环保局要求其履行职责，向法院递交了《行政公益诉讼起诉书》。

      检察机关作为原告参与到民事、行政诉讼中，应首先督促有关机关履行职责并给予合理期限，在有关机关以书面形式明确表示不履行职责的情况下，在检察机关内部经检察委员会讨论以后，才能启动以原告身份进行的诉讼活动。

      （五）明确支持起诉的程序

      正当的法律程序保障法律的正当性。通过体现价值理性的正当程序能够有助于最大限度地达到正确的实体结果，保障裁判结果的权威性，保证当事人的人格尊严和自由意志得到尊重，使当事人从心理上承认和接受裁判结果的正当性。

      首先，检察机关对公益诉讼民事行政案件符合条件的，以诉讼参与人身份参与诉讼为原则，以原告身份参与诉讼为例外，可以支持相关单位或者个人起诉。

      其次，检察机关作为参与人决定支持起诉的，应当向同级人民法院出具支持起诉书，应与原告起诉状一并送交同级人民法院。

      再次，检察机关作为参与人支持起诉，在做出支持起诉决定前自行调查取得的证据，应随支持起诉书一并提交人民法院，并在庭审中作为原告提交的证据予以质证。人民法院向对方当事人送达民事起诉状副本的同时，一并送达支持起诉书。

      最后，人民法院对检察机关支持起诉的案件应当在开庭3日前通知人民检察院。检察机关认为却有必要的，可以派员出席法庭，宣读支持起诉书并提供相关资料和证据。人民法院应当在裁判文书中充分表述人民检察院支持起诉的意见，并在裁判做出后3日内将裁判文书送达支持起诉的检察机关。

      四、检察机关支持起诉与当事人的诉权的关系

      诉权是由诉的法律制度所确定的，赋予当事人进行诉讼的基本权利，是指公民所享有的请求国家维护自己的合法权益的权利，即赋予法律关系主体在其权利受到侵害，或者权利义务关系发生争执时，具有进行诉讼的权能。传统当事人理论的基本特点在于要求当事人与案件有“直接利害关系”，只有实体法律关系的主体才能成为民事诉讼的当事人，并且实体的关联性与判决的拘束力范围是统一的，即当事人、利害关系人与裁判拘束力所及范围形成三位一体的状态。

      在公益诉讼领域，诉讼当事人理论也超越了原先的“直接关系人”理论，而检察机关介入公益诉讼并支持当事人提起诉讼，填补了公益诉讼上缺乏关系人的漏洞。检察机关一般是作为协助机关参与公益诉讼，并不能抹杀当事人的合法权利。在出现检察机关与当事人的诉求冲突，那么在维护国家利益、公共利益的前提下，允许当事人提出相关要求，并应尊重当事人的相关意愿。

      五、结语

      以社会干预理论为依据，检察机关支持起诉是维护国家和社会公益的现实需要，是民事行政检察工作改革和发展的必然要求，是检察机关维护公平正义重要制度建构。检察机关支持起诉在理论和实践上都存在盲区，但是不能因此而摈弃支持起诉制度，而是应该突破制度和思维的迷雾，不断完善支持起诉制度，探索维护国家利益和社会公共利益的新途径。

参考文献：

1、最高人民检察院<关于强化检察职能，保护国有资产的通知>（2000年），<关于加强民事行政检察工作若干问题的意见>（2001年）.

2、段厚省：“论检察机关支持起诉” ，载《政治与法律》2004年第6期第36页.

3、引自检察内网：http://10.151.32.23/Article_Show.asp?ArticleID=1959.

4、孙洪坤著：《检察机关参与环境公益诉讼的程序研究》，法律出版社，2013年10月第一版，第261页.

5、引自：2015年2月12日，高检院《民事行政检察工作情况》第1期，第10~14页.

6、参见：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》.

7、甄贞著：《法律监督原论》，法律出版社，2007年版第80页.

8、田信桥、杜晓斌：“环境公益诉讼权行使的冲突及其解决机制”，《中共山西省委党校学报》2012年第2期，第87页.

9、刘拥，李淑敏： “确立检察机关支持起诉的制度探析”, 载《人民检察》2009年第9期，第24页.

10、刘拥，李淑敏： “确立检察机关支持起诉的制度探析”, 载《人民检察》2009年第9期，第24页.

（作者：凤翔县人民检察院 陈艳妮 编辑：刘剑平）