论检察机关羁押必要性审查工作机制的建设和运用
内容摘要： 修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十三条，首次确立了检察机关对羁押必要性进行继续审查的制度。其立法目的是为了强化人民检察院对羁押措施的诉讼监督，防止超期羁押，有效减少不必要的关押，切实依法保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。羁押必要性审查制度的确立，赋予了检察机关新的诉讼监督职能，完善了我国刑事诉讼监督体系，具有十分重要的意义。但是，如何构建符合立法初衷和实际需求的羁押必要性审查工作机制，当前各界还存在一些不同认识和理论疑惑。本文力求从目前我国刑事羁押的司法实践出发，探索建立羁押必要性审查工作机制；力求在法定羁押必要性审制度的框架内，正确解决刑事羁押所面临的现实问题；力求从审查程序的正确运用上，保障犯罪嫌疑人的合法权益，维护社会公平正义。
关键词： 羁押必要性、审查程序、人权保障、制度构建
一、羁押必要性审查制度的立法初衷、意义和属性
（一）羁押必要性审查制度的司法含义。修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十三条规定了我国羁押必要性审查制度：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”在我国，逮捕是刑事诉讼强制措施中最严厉的一种，通常情况下逮捕即意味着刑事羁押，它是在刑事诉讼过程中控制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的手段。逮捕后除非发现不应当追究刑事责任和符合变更强制措施的条件外，对被逮捕人的羁押一般会持续到法院的刑事判决生效为止。由于缺乏对羁押必要性的审查制度，犯罪嫌疑人、被告人在羁押状态下接受侦查、等候审判，成为我国处理刑事案件的常规模式。这种“一押到底”的情况既违背了刑事羁押制度的自身目的，同时也不利于对被羁押对象的人权保护。正是基于我国刑事诉讼羁押现状（羁押率较高）的考虑，立法机关在修改刑诉法之初，已经将羁押必要性审查的问题纳入了考察的视野。根据全国人大常委会的立法说明，刑事诉讼法第九十三条旨在“强化人民检察院对羁押措施的监督，防止超期羁押和不必要的关押。”增加本条规定，体现了国家对公民人身权利的切实保护，也强化了人民检察院对羁押活动（逮捕执行情况）的监督。
（二）羁押必要性审查制度的设置意义。确立羁押必要性审查制度具有重要的法律意义和现实意义。
1、羁押必要性审查制度的法律意义。一是对2004年宪法“国家尊重和保障人权”的要求和新修改后刑事诉讼法第二条将其列为一项重要任务的贯彻落实。为了在刑事诉讼的逮捕羁押工作中做到对犯罪的追究和公民人权的保障，在借鉴“逮捕与羁押分离制度”（如英国把逮捕作为使犯罪嫌疑人到案的一种强制方式，一般只会带来较短时间的人身监禁，须经法官进一步审查后方能决定是否对犯罪嫌疑人进行羁押。）的基层，防止因“捕押合一”模式（逮捕后必然羁押且很少变更）在司法实践中对逮捕的滥用，有效减少不必要的羁押和降低羁押率，因而十分必要确立羁押必要性审查制度。二是分化瓦解共同犯罪的需要。司法机关在查处共同犯罪活动中恰当运用羁押必要性审查机制，可使其中不必要继续羁押的从犯、胁从犯获得释放或变更为较轻的刑事强制措施，为其检举揭发他人罪行、积极交代犯罪事实、争取宽大处理提供原动力。三是“宽严相济”刑事政策在羁押工作中的体现。司法机关在打击犯罪时要根据犯罪的具体情况实行区别对待。在犯罪嫌疑人被羁押后仍然要进行不定期审查，并根据审查发现的新情况、新证据等对犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性进行判断，对没有羁押必要性的予以释放或变更强制措施，做到该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面，促进社会和谐稳定，维护国家长治久安。
2、羁押必要性审查制度的现实意义。一是变更强制措施可以教育感化那些已经认罪悔罪，与被害人达成和解协议，积极履行赔偿义务，人身危险性较小而无羁押必要的轻微刑事案件犯罪嫌疑人、被告人；同时还可以减少看守所复杂环境的交叉感染，教育、挽救罪行较轻的犯罪嫌疑人。二是经过审查对符合条件的犯罪嫌疑人、被告人依法适时解除羁押，可以降低审前羁押率和诉讼成本，同时增加社会劳动力资源回归社会，减少劳动力资源浪费。
（三）羁押必要性审查制度的监督属性。第一，羁押必要性审查是诉讼监督职能。设置羁押必要性审查制度的目的，主要是在刑事诉讼中制衡追诉犯罪权力，防止不当行使诉讼职权，保障诉讼活动依法有序进行。而羁押必要性审查的主体是检察机关，审查工作性质属诉讼监督，监督方式只能是对有关机关提出建议。第二，羁押必要性审查是司法救济权。公、检、法三机关在侦查、审查起诉、审判等诉讼环节中，应当依据诉讼职权对不需要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人直接决定撤销、变更强制措施或释放。只有在其他办案机关不依法行使这些职权而致使当事人行使权利受到阻碍时，检察机关才能依申请人申请或依职权行使羁押必要性审查权，以维护当事人的合法权益。第三，羁押必要性审查是法定限定权。为了防止发生监督行为超越决策行为的情况，只有当申请人认为羁押理由不存在或强制措施期限届满，直接向办案机关申请解除或变更强制措施的要求不能满足时，才能由检察机关直接启动羁押必要性审查。设立这一前置条件，有利于公、检、法三机关各司其职、各负其责，实现保障人权和提高效率的双重价值。
二、羁押必要性审查制度运行中面临的主要问题
作为一项新的司法审查制度，羁押必要性审查在司法实践的具体运行中面临着诸多需要解决的问题。
一是传统惯性思维对执法办案人员的困扰。部分检察机关办案人员认为批捕环节已经进行了必要性审查，逮捕之后羁押阶段没必要重复审查。因而在司法实践中往往“就案办案、构罪即捕、一捕到底”，忽视了对在押人员人身权利的保护。
二是羁押必要性审查融入办案工作机制的困扰。由于检察机关在开展羁押必要性审查工作的过程中，对审查性质是“监督职能”还是“诉讼职权”、审查模式是“分段审查”还是“归口审查”、审查方式是“书面审查为主”还是“公开听证审查为主”等问题存在认识分歧。虽然捕后羁押必要性审查扩展了侦查监督的工作范围,但具体执行程序、职责分配等问题尚无明确规定，新制度无法很好融入现有办案机制,必然制约羁押必要性审查工作的开展。
三是羁押必要性审查权监督的困扰。虽然羁押必要性审查与非羁押强制措施相结合在一定程度上解决了犯罪嫌疑人释放后的管理问题，但由于这种审查是通过外在客观证据材料对行为人羁押必要性进行审查，并不能保证犯罪嫌疑人配合刑事诉讼程序。因此，如何监督办案人员依法履行羁押必要性审查权，防止滥用该权力导致大量人身危险性高的犯罪嫌疑人回归社会，给社会治安增添不稳定因素，是确保该制度发挥其应有功效的关键。
三、羁押必要性审查工作机制的司法化建设
羁押必要性审查工作机制的司法化建设是强化法律监督的有效方式。
（一）羁押必要性审查的启动方式。建立和完善羁押必要性审查启动程序，有利于理顺检察机关内部审查职责分工，有利于确保检察机关羁押必要性审查依法正确运行。一要建立“同案同由”不再重复受理制度。针对实践中存在申请人就同一案件同一事由多次申请审查的情况，建议作出制度性规定加以必要的限制。检察机关的受理部门对申请人的申请，应认真审核该申请是否属于同一案件因同一理由再次提出的，如若没有新的事实和理由，不应再次启动羁押必要性审查。二要规范依职权启动审查程序或依申请启动审查程序。根据新修订的《刑事诉讼法》第九十三条的规定,依职权对犯罪嫌疑人羁押必要性进行审查是检察机关的职责所在。即在办理刑事案件过程中,由司法机关主动对被羁押犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查的程序。按照最高检《刑事诉讼规则》和检察业务部门的职能定位，对检察工作中发现犯罪嫌疑人、被告人因身体状况不需要继续羁押的，不论案件处于哪个阶段，都应及时向侦监部门提出建议并提供相关证明材料，由侦监部门依职权统一启动羁押必要性审查程序，并决定是否向公安机关、法院提出释放或变更强制措施的建议。申请对羁押必要性进行审查是被羁押人及其近亲属的一项法定权利。因而司法机关对犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人提出羁押必要性审查申请的,应根据相关规定启动对羁押必要性进行审查程序。
（二）羁押必要性审查的对象。根据修改后刑诉法的规定，对羁押必要性审查的对象主要是已逮捕的轻微刑事案件犯罪嫌疑人、被告人，具备主观恶性小、犯罪情节轻微、初犯、偶犯、过失犯罪、未成年人犯罪，且有自首、认罪态度好等法定、酌定从轻情节，同时可能判处三年以下有期徒刑，具有取保候审或监视居住条件，对其改变强制措施也不致再危害社会的犯罪嫌疑人、被告人。初犯、偶犯、过失犯罪、未成年人犯罪、实施轻微刑事犯罪和具有特殊身体、精神状况的犯罪嫌疑人等应是羁押必要性审查的对象。因为这些人主观恶性较小,对可能判处五年以下有期徒刑,经过审查具有取保候审或监视居住条件,改变强制措施也不致再危害社会的犯罪嫌疑人、被告人,应当解除羁押。对于身体条件特殊或有精神问题的犯罪嫌疑人,例如患有精神病或其他重大疾病的也应及时审查变更刑事强制措施。此外，具有自首、认罪态度好等法定、酌定从轻情节的犯罪嫌疑人,也应成为羁押必要性审查的重点。
（三）羁押必要性审查的主体。目前，对羁押必要性审查由检察院何部门作为审查主体存在争议：一部分学者认为应由公诉部门负责审查，另一部分学者认为应由监所部门进行审查，还有人认为应由侦监部门进行审查等等。笔者认为应坚持以分段审查为基础，探索归口侦监部门的审查模式。因为监所部门掌握案件整体情况明显不足，捕后羁押必要性审查应区分阶段由侦查监督部门和公诉部门共同承办较为合理。在犯罪嫌疑人被捕后公安机关侦查终结移送起诉前，应由侦监部门承担羁押必要性审查任务。当案件移送审查起诉后，应由公诉部门承担羁押必要性审查职责。但从现行检察权配置和运行机制出发，羁押必要性审查归口侦监部门统一办理更为规范可行。一是有利于发挥专业优势。侦监部门承担对犯罪嫌疑人审查逮捕的职责，对案件情况和犯罪嫌疑人是否符合逮捕条件，以及逮捕必要性掌握比较全面，而羁押必要性条件与逮捕必要性条件并无太大差异，由其对捕后继续羁押必要性进行审查，可以充分利用此前办案工作信息基础，最大化地节约办案人力和时间，有利于提高审查工作的质量和效率。二是有利于强化侦查监督。侦监部门主要负责对侦查活动实施监督，而对犯罪嫌疑人逮捕是保证侦查活动顺利进行的一种强制措施，审查逮捕后是否有必要继续羁押，实质是对侦查活动的监督，从而保证正确逮捕。司法实践中，逮捕活动绝大部分发生在侦查阶段，侦监部门既是审查逮捕的决定主体，又是侦查活动的主要监督主体之一，且侦查部门决定对羁押的犯罪嫌疑人释放或者变更逮捕措施的，均应通知原批准逮捕的侦监部门。三是有利于增强检察建议效力。侦监部门负有延长侦查羁押期限的审批权，归口侦监部门统一审查，更有助于发挥其职能优势，实现羁押必要性审查与延长羁押期限审查的有效衔接，有利于增强羁押必要性审查工作的效力。同时，归口侦监部门统一审查，并不影响羁押必要性审查的客观公正性。从修改后刑诉法第九十三条规定看，羁押必要性审查属于检察机关监督权的一部分，无论由哪个部门审查均不应该有中立性问题。当然，如若羁押必要性审查能尽量减少受先前审查逮捕的影响，完全可以在归口侦监部门统一审查模式下，由侦监部门确定专人专司羁押必要性审查工作，以避免所谓“不中立”之虞。
（四）羁押必要性审查的运行程序。一是坚持以书面审查为主，以调查听取意见为辅的审查方式。在审查方式的选择上应当坚持保障人权兼顾效率的原则，以书面审查为主，调查讯(询)问、听取意见为辅。从域外司法看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，在决定羁押和保释上表现为“严进宽出”，即决定羁押犯罪嫌疑人时，一般采取诉讼化的方式，程序上比较复杂，证明条件较为严格；而决定保释程序则相对简便，决定主体多样化，大部分国家的警察、检察官、法官可在各自诉讼阶段决定对被羁押人员保释，凸显保障人权的价值理念。从我国制度看，无论是立法规定还是诉讼规则，对犯罪嫌疑人、被告人批准、决定逮捕时，一般以书面审查为主，以调查讯(询)问、听取意见等为辅。如若羁押必要性审查普遍采取公开听证的方式，在程序要求上反而显得倒置，这既不符合立法本意和一般司法规律，也不符合保障人权的发展趋势。二是提高审查逮捕和羁押必要性审查质量，增强检察建议的效力。一要切实扭转“构罪即捕”的传统观念，严格把握逮捕必要性条件。二要切实纠正推诿、畏难、敷衍等消极做法，强化审查主体责任意识。三要严格按照最高检诉讼规则规定的情形，认真仔细审查案件，切实保护当事人的合法权益。三要发挥检察建议的效力，体现法律监督的权威。四要健全与公安机关、法院的协调配合机制，确定公安机关向检察机关提供审查所需案卷材料的责任部门、检察机关需要当面听取侦查机关、侦查人员意见时的协调部门，避免发生相互推诿等情况。五要加强对公安机关、法院落实检察建议情况的跟踪督促，对不回复的要依法制发“纠正违法通知书”，督促其及时回复。六要加强对回复理由的审查，发现理由不成立的，应及时沟通协调，着力形成共识，必要时可抄报上级机关，努力使检察建议得以落实。七要完善救济措施。检察机关在办理延长侦查羁押期限案件时，对不需要继续羁押的犯罪嫌疑人，依法不予批准延长羁押期限；在办理案件审查起诉时，对不需要继续羁押的犯罪嫌疑人，依法撤销或变更强制措施，既维护检察机关的执法权威，又保障当事人的合法权益。
（五）羁押必要性审查的内容。一是重点审查案件继续侦查中出现的新证据、新情况。如新证人的出现、重新鉴定的结论等。二是重新审核犯罪嫌疑人妨害诉讼程序进行的能力。如案件证据查实并保全后,犯罪嫌疑人串供、毁证的可能性是否降低等。三是重新认定犯罪嫌疑人人身的危险性，如犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度、羁押表现、对被害人的赔偿情况等。根据案件诸多体现羁押必要性的不同情形和犯罪嫌疑人、被告人的特点，应实施全面地羁押必要性审查。
四、推进羁押必要性审查工作的几点建议
修改后刑诉法关于检察机关享有捕后羁押必要性审查权的规定，标志着我国犯罪嫌疑人、被告人羁押必要性审查制度的确立。然而，这毕竟是我国羁押必要性审查工作迈出的第一步，不足的地方仍需我们尽一步完善。
（一）加强新刑诉法知识培训，转变执法理念，增进办案人员对羁押必要性审查工作重要性的认识。羁押必要性审查工作的推进，需要执法办案人员努力学习新刑诉法律政策，理解修改后的刑诉法精神，牢固树立“尊重和保障人权”的执法理念，认真履行刑事诉讼法的规定及相关司法解释，并在今后的羁押必要性审查工作中不断强化证据意识，提高对案件新证据、新情况的审查判断能力，准确认定犯罪嫌疑人、被告人罪与非罪和是否具有羁押必要性的情形，坚持打击犯罪与保护人权相结合，着力维护社会稳定，服务社会发展大局。
（二）将羁押必要性审查与其他工作机制相结合，最大限度发挥审查制度的功效。捕后羁押必要性审查作为一项新的制度，在具体工作实践中，应注意将其与检察机关现有的刑事和解、保护未成年人合法权益、限时办案等工作机制相结合，不断改进办案方式方法，将犯罪嫌疑人、被告人与被害人的双重权益维护作为检验羁押必要性审查工作的标准。羁押必要性审查工作中，应将当事人之间刑事和解工作、未成年人权益保护工作等作为羁押必要性的考量因素，通过整合司法资源，使羁押必要性审查发挥最大的法律效果和社会效果。
（三）开展羁押必要性审查工作的内部监督，防止审查权的滥用。“绝对的权力，产生绝对的腐败”，羁押必要性审查权的行使也是如此。对于羁押必要性审查权的监督问题，修改后刑诉法中并未给予规定，但根据笔者将羁押必要性审查权分由侦查监督部门和公诉部门共同行使的意见，羁押必要性审查权的监督也应当通过上述两部门的相互制约达成。一方面，侦查监督部门在案件继续侦查中对犯罪嫌疑人的羁押必要性审查结果应当接受公诉部门在案件审查起诉阶段的再审查；另一方面，公诉部门在案件审查起诉阶段对犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性审查结果也应通知侦查监督部门，接受侦查监督部门的审核，对于两部门的分歧应当报请检察长或检委会讨论决定。通过侦查监督部门和公诉部门的之间的相互监督，力求达到防止羁押必要性审查权滥用的目的。
（四）改进司法机关现有的考评机制，降低羁押必要性审查工作的阻力。目前基层公安机关将逮捕人头数作为一项重要的业绩考核指标，通过羁押必要性审查使他们主动变更强制措施有一定阻力。同样，基层审查批准逮捕工作在近年的考核中，一直把批准后释放或变更强制措施的案件作为“错案”或“质量不高案件”来对待，这种考评机制和思维模式对开展羁押必要性审查工作形成了不可低估的负面影响。为此，我们应当重建司法机关的考核体系，将羁押必要性审查工作作为司法机关尤其是检察机关的一项重要考核指标。在业绩考核中，上级检察机关应当对下级检察机关通过羁押必要性审查发现并提出变更强制措施的行为给予加分或肯定，相反，对应当变更而不提出变更意见，应予以扣分或批评，以此促进羁押必要性审查工作有序开展。
（作者：乾县人民检察院 李宝华 景行刚 编辑：刘剑平）
