浅议检察长列席审委会制度现状及对策

检察长列席审委会制度是中国特色社会主义司法制度的一项重要内容，是深化审判监督职能、实现审判监督方式多元化的有效途径，对拓展人民检察院法律监督职能、促进人民法院公正审判方面具有不可替代的价值和作用。检察长列席审委会制度具有深厚的历史积淀和重要的现实意义。尽管该制度在实践当中还存在诸多问题，实际执行效果也并不尽如人意，但从保障办案质量、提高办案效率，维护司法公正的角度来讲，检察长列席审委会制度是检察机关实现法律监督职能不可或缺的一项重要制度。

一、检察长列席审委会制度的法律依据及现实意义

检察长列席审委会制度首创于建国初期的《人民法院暂行组织条例》，后1954年颁布的《人民法院组织法》第10条对该制度作以明确规定，即“各级人民法院设审判委员会，各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长有权列席。” 1979年修改《人民法院组织法》时，部分专家学者因该项制度可能影响审判独立对此提出质疑,后将“有权”列席修改为“可以”列席，规定“各级人民法院设审判委员会，各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”其后历经1983年、1986年、2006年三次修改，此条款一直沿用至今。随着司法改革的步骤不断加深，对人民检察院法律监督职能也提出了更严格的要求。为了确保进入审委会的案件，在司法最为权威的环节得到正确定性和公正处理，维护当事人合法权益，维护社会的公平正义，2008年中央要求将检察长列席审委会制度作为一项重要司法改革任务加以落实，自此检察长列席审委会制度在全国范围内轰轰烈烈的展开。

从近几年实施情况来看，虽然各地法院、检察院的做法不尽一致，也没有能够形成具体的运行规则，但其对维护当事人权益以及保障司法公正方面具有不容置疑的现实意义。                     

1、检察长列席审委会制度有利于协助审委会全面了解案情和准确适用法律。在整个刑事诉讼过程中，法官办案实质上处于刑事办案阶段的末梢环节，主办法官通常对办案前期的侦查过程及审查环节了解较少，主要是在较短时间内通过阅卷和开庭活动对案件进行了解，因此在向审委会汇报案情时对案件可能会在客观性和全面性上出现一些偏差或错误，进而影响审委会对案件情况的了解和分析判断。而列席审委会的检察长可以对案件办理的具体情况、案件的事实和证据进行必要的说明，与审委会委员进行面对面的沟通，阐明检察机关的观点，使审委会委员对案情有一个更加全面的了解，进而以事实为依据，以法律为准绳，准确的适用法律，恰当的裁判案件，更好的实现审判工作的公平公正。

2、有利于提高法检两家的办案质量。办案质量是司法工作的生命线，提高办案质量与办案法官和检察官的业务水平和对办案工作的重视程度息息相关。于检察机关而言，检察长列席审委会必然会对承办案件的检察官产生了一种无形的压力，使其在办案过程中务求对案情和案件的定性等有一个更客观合理的把握。同时，检察长可以通过听取案情汇报来发现承办案件的检察官在办案过程中所存在的问题和不足，进而采取一些有针对性的改进措施，提高检察办案质量。对法院而言，检察长的列席对承办案件的法官也是一种监督和约束，可以纠正法官对案件事实的片面理解，防止法官汇报案件时避重就轻，促使办案法官严格客观公正的依法审理案件，确保办案质量。

3、有利于检察机关法律监督职能的发挥。从宪政理论上说，检察机关作为国家专门的法律监督机关，对司法活动具有全程、全方位的监督职责和职能，检察长列席审委会制度，事实上是把目前检察机关法律监督职责从事后监督延伸至事中监督的一个重要尝试，使检察监督的触角从以往局限性的结果监督延伸至重大案件的裁判前监督。因此，检察长以行使法律监督权的定位列席审委会，一方面是对检察机关监督职能的践行，让检察机关了解和掌握人民法院在事实认定和法律适用方面的情况，对司法实践中检察机关行使法律监督权的拓展具有重大意义；另一方面，检察长列席法院审委会可以促使审委会公正、客观地对案件做出决断，有助于加强对审委会的法律监督，提高审委会判决的透明度，防止审判权的滥用，有利于改变审委会制度存在的程序缺陷和封闭格局。

二、检察长列席审委会的现状及存在问题。

自2011年至2013年，我院公诉部门共起诉案件1497件，检察长列席审委会讨论案件164件，约占公诉案件的11%。从历年情况来看，检察长列席审委会案件呈逐年递增趋势，2011年我院公诉案件为433件，列席审委会29案，约占起诉案件的6.7%；2012年我院公诉案件为468件，列席审委会38案，约占起诉案件的8%；2013年我院公诉案件为597件，列席审委会97案，约占起诉案件的16%。从列席案件的类型来看，主要集中在检察机关自侦案件以及公安机关办理的侵犯人身、民主权利案、侵犯财产案和破坏市场经济秩序案，其中侵犯人身、民主权利案和侵犯财产案所占比例较大。从列席审委会的事由来看，主要集中在检法两院对案件定性或证据认定有存在分歧或社会影响较大的案件。从本院近三年检察长列席审委会的实际情况来看，列席审委会制度存在的价值和意义是无庸置疑的，但该制度在落实过程中存在的问题也是显而易见的，如各地贯彻落实不平衡，规章制度多，法律法规少；沟通需求多，列席会议少；临时列席多，经常列席少；被动接受多，主动参与少；刑事案件多，民行案件少；就案论案多，深刻反思少；形式参与多，实质监督少等问题，具体如下：

1、列席审委会制度法律层面规定的不确定性。从人民法院组织法以及两高《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的规定来看，检察长“可以”列席本级审判委员会，而不是“应当”列席审判委员会。“可以”二字体现了法律授权性规定上的不确定性和随意性，对于法检两院而言都是有选择性的，而不具有强制性。根据这一规定，对于检察机关而言，检察长想列席审委会就“可以”列席，不想去也“可以”不列席；对于法院而言，召开审委会时愿意请检察长列席就“可以”请检察长来列席，不愿意请也“可以”不请检察长列席。具体到工作实际，由于检察长如何列席审委会的操作规范问题，一直没有形成具体的运行规则，法检两家又配合不够，加之法院考虑列席审委会制度对独立行使审判权可能带来的影响，法院往往会抱着“多一事不如少一事”的心态，一般不愿意主动要求检察长列席，以致实践中检察长是否列席审委会要由法院来决定，这就意味着列席审委会制度的目的和价值可能落空。同时，由于法律对检察长列席审委会实施监督的权力和责任也没有明确而具体的规定，只是规定了检察长可以列席审委会，这样未明确赋权的规定使得检察长即便列席审委会也只是惘然。

  2、列席审委会制度的程序规定不够具体。人民法院组织法中只是笼统规定了检察长可以列席审委会，对如何列席的问题未作任何规定。两高《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的规定虽然对该制度相对具体化但仍不完善，目前而言，检察长列席审委会会议的操作程序仍未有明确规定，如人民法院应当在何时采用何种方式通知检察长列席审委会议，检察机关又在何时采用何种方法告知人民法院检察长是否列席本次审委会会议，以及检察长列席会议时是否可以带助手或案件承办人列席会议等等。由于在这些细节问题上都没有做出程序性规定，导致实际操作起来无法可依，给法院和检察院两家的交流沟通带来很大困难，客观上也影响了列席审委会制度的实施。

3、部分人民法院对列席审委会制度本身存在抵触心理。对于列席审委会制度的落实，部分法院存在顾虑，不是不愿邀请检察长列席就是邀请列席时避重就轻，其根源在于对法院审判独立原则的顾虑。部分来自法院内部的声音认为，检察长列席审判委员会尽管没有表决权，但凭借检察机关作为我国法律监督机关的强势地位以及检察长在权力位阶中的显赫身份，在审委会做出决议的瞬间列席检察长所发表的意见可能会对委员产生直接或间接的影响和暗示，甚至认为检察长列席审委会，让作为控诉机关的检察机关多了一次说话的机会，破坏控辩平衡。事实上，列席审委会制度中检察长列席行使的是检察监督权而非公诉权，其发言只是建议性而不具有决定性和终局性，因此，列席审委会制度是基于检察机关的法律定位面而产生的一种程序性权力，不会干涉到法院的审判独立，更不会破坏控辩平衡规则。但基于这种认识在法院内部产生的阻力导致列席审委会制度落实不畅却是实践中的常态。

  4、检察机关对列席审委会制度本身重视不够。由于列席制度将人员限定为检察长，而检察长通常公务繁忙，分身乏术，导致长期以来检察机关自身未对这项制度给予足够的重视。由于受到各种因素的限制，检察机关至今尚未建立起一套规范化的内部辅助工作程序来保障检察长列席审委会制度的顺利运行。一方面主动性不够，没有设立专门机构与法院进行沟通联系；另一方面对列席审委会重视也不够，即使检察长列席也往往只是停留在就案论案上。加之实际工作中，检察长更是常常因为工作繁忙而忽略了列席审委会这一权利的行使或由于法检之间就这一权利的理解存在分歧而怠于行使，因此，列席审委会制度在检察机关内部贯彻的也不是很理想。

三、列席审委会制度实施过程中的对策建议

1、制定专门的司法文件。“两高”应就“检察长列席审判委员会”制定专门的司法文件，就列席的目的、列席的主体、列席的范围、列席的启动程序、列席会议的发言运作程序等进行专门规定。同时应对检察长“应当”列席和“可以”列席的案件类型加以区分，如对检察机关提出的二审抗诉案件和再审刑事案件；合议庭拟改判无罪的公诉案件；审判人员与检察人员对案件的证据、事实存在重大分歧的死刑案件等案件，法院应当通知检察长列席审委会。对指控的犯罪事实有重大变更或改变定性，可能对量刑产生较大影响或法院院长和检察院检察长认为有必要列席的其他案件，法院可以通知检察长列席审委会，检察长也可建议列席。

2、明确列席的目的、身份以及列席审委会的职权和行使方式。检察长列席审判委员会是检察长代表检察机关对审判活动的法律监督行为，因此，列席的目的就是进行法律监督。列席审判委员会的身份也是法律监督者而不是公诉人或出庭检察员身份。法律监督者的身份决定了列席的检察长(检察人员)在审委会上享有发言权，但没有对案件决定的表决权，这样既可以体现检察机关依法享有和行使审判监督权，又有利于保障法院依法独立行使审判权。检察长列席审判委员会的职责是一种特殊的审判监督程序，是全面履行法律监督的职能的具体表现，而不是对控方意见的补充，因此，列席审委会上的发言权应只限于程序性的、监督性的权力。

3、应适当扩大列席主体。“两高”的《实施意见》只是规定“人民检察院检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。检察长不能列席时，可以委托副检察长列席同级人民法院审判委员会会议。”对于检察长是否可以带助手或案件承办人列席会议等并没有做出明确规定，容易导致法检两院产生分歧，影响列席活动的顺利开展。从实际工作来看，列席审委会的检察长或副检察长对需要讨论的案件的具体情况，显然没有办案检察官掌握的全面详细，很有可能因为发表的意见和观点不够全面具体而导致监督不力。所以，建议将列席的主体规定为：检察长或受检察长委托的副检察长、主办检察官。

4、进一步明确列席的具体程序。实践中列席审委会制度落实贯彻不畅的一个重要原因是缺乏有效的程序保障。为了保证该制度的顺利实施，建议对列席制度的具体程序作出明确规定。首先：由法院在会议三日前将会议日期、地点和拟讨论的案件和问题以书面形式通知检察机关，给列席人员充分的准备时间，对个别案情特别复杂的案件可以在审委会召开时间和讨论内容确定后立即发函通知。其次：检察机关应当将是否列席的情况收函后两个工作日内回复人民法院，如果确定列席，则应将列席人员名单等函告人民法院，并提前将列席案件的意见书等相关文字材料送达人民法院。在评议和表决过程中如发现违法问题，只能在会后以检察建议的方式进行纠正。

综上所述，鉴于检察长列席审委会制度存在的重要意义以及实践可能被虚置的困难处境，笔者认为，在当前进一步深化司法体制改革的大背景下，应加大力度健全和完善检察长列席审委会制度，首先从立法和程序上保障检察长列席审委会制度在实践中具有可操作性，惟此，才能渭体现该制度设计之初的核心价值及现实意义。

（作者：渭南市临渭区人民检察院 王琨鹏 编辑：祝长英）