民政部印发《关于全面推进民政法治建设的意见》

民政部关于全面推进民政法治建设的意见

民发〔2014〕263号

各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国进行了总体部署，鲜明提出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，为全面推进民政法治建设提供了基本遵循和行动指南。为深入贯彻党的十八届四中全会精神，更好发挥法治在推动民政事业发展中的引领和规范作用，现提出以下意见：

　　 一、全面推进民政法治建设的重要性紧迫性和总体要求

　　（一）全面推进民政法治建设的重要性紧迫性。构建完备的民政法律制度体系，深入推进民政依法行政，严格规范民政部门权力运行，依法保障民政对象合法权益，全面提高民政工作法治化水平，是民政事业从理念到方式的重大转变，具有重要意义。2010年，《民政部关于进一步加强民政法制建设的意见》下发以来，在党中央、国务院的正确领导下，经过各方不懈努力，民政立法创制工作取得重要进展。以法律为核心、以行政法规和地方性法规为主干、以部门规章和地方政府规章为基础、以一大批规范性文件为补充的民政法律制度体系已经形成，民政工作总体实现了有法可依、有章可循。同时，民政法治实施体系和法治监督体系加快完善。各级民政部门依法全面履行民政职能，严格按照法定权限和程序办事，深入开展法治宣传教育，切实保障了民政法律制度有效实施，不断推动民政事业健康发展。但必须看到，同全面推进依法治国要求相比、同广大人民群众期待相比，民政法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有些民政重点领域和重大制度，法律法规上有缺项。有些法律制度没有根据客观形势的变化及时修改，不同位阶的民政法律制度之间衔接配套不够紧密；一些地方存在象征性执法、选择性执法问题，一些机关工作人员存在不作为、乱作为现象，一些领导干部依法办事观念不强、能力不足；基层民政部门法制力量薄弱、法制机构不够健全等问题突出。这些问题，影响民政职能发挥，损害政府公信力。解决这些突出问题，要求全面深化民政事业改革，全面推进民政法治建设。各级民政部门及其领导干部要深刻认识全面推进民政法治建设的重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，以高度负责的精神和务实有效的举措，把民政法治建设作为一项长期性、基础性、全局性工作抓紧抓好，依靠加强法治建设开创民政工作新局面。

　　（二）全面推进民政法治建设的总体要求。当前和今后一个时期，要贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕全面推进依法治国的总目标，立足服务民政事业发展全局，坚持深化改革和法治建设共同推进，坚持立法、执法、守法、普法一体建设，充分发挥中央和地方两个积极性，以问题为导向，以体制机制创新为突破口，以构建完备的民政法律制度体系、推动民政法律制度严格实施、确保民政权力规范高效运行、提高民政部门依法行政能力为着力点，全面推进民政法治建设，为加快法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化发挥更大的作用。

　　 二、构建完备的民政法律制度体系

　　（三）突出立法重点。要按照更好发挥立法的引领和推动作用的要求，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。重点完善社会福利、慈善事业、社会救助、社会组织、减灾救灾、社会工作、志愿服务、优抚安置、殡葬管理、婚姻收养登记、行政区划、基层民主政治建设、老龄事业等方面的法律法规。民政法律制度的立改废释要主动与深化民政改革相衔接，将群众期待、实践急需、条件成熟的立法项目列入国家和地方的立法规划和年度计划，更加注重部门规章特别是部门联合规章的制定，及时修改或者废止不适应民政事业发展的法律制度，特别是一些冠名“暂行”的部门规章和制定年代较早、已经明显不适应当前工作实际的规范性文件，积极做好法律制度的解释工作，促进民政法律制度优化升级。

　　（四）加快立法步伐。要主动适应人民群众的期盼和民政事业发展的要求，加快推进民政立法进程。对已经列入国家和地方立法规划和年度计划的立法项目，要加大协调沟通力度，协助立法机关按时完成任务。对有法律、行政法规或国家层面政策依据的，有立法权的地方，民政部门要协调制定实施性的地方性法规和政府规章；没有立法权的地方，民政部门要提请同级党委、政府制定规范性文件。对立法条件尚不成熟、实际工作又亟需规范的，各级民政部门要争取以党委、政府名义或者部门联合发文等方式制定规范性文件。要加强对地方民政立法工作的指导，发挥部省（市）合作机制在推动地方民政立法方面的牵引作用。凡是签订部省（市）合作协议或制发专门文件，要把协调制定先行性、创制性民政立法项目作为重要内容。

　　（五）提高立法质量。要完善科学立法、民主立法机制，努力使每一项民政立法反映人民意志、增进人民福祉。部和省级政府民政部门要科学编制2015-2020年立法规划和年度计划，做好重点领域和关键环节的制度设计，形成协调推进民政立法工作格局。要完善公众参与民政立法机制，建立民政立法项目征集和论证制度，健全民政立法项目草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。除依法需要保密的外，所有部门规章和重要规范性文件的草案都要公开征求意见。完善民政立法后评估制度。健全规范性文件清理制度。对经过评估认定不符合上位法或不再符合工作实际的规范性文件，采取即时清理和定期清理的方式，及时修改或者废止，并向社会公布。2015年，各级民政部门要对现行有效规范性文件进行一次清理。落实民政法治建设联系点制度，将其作为问法于民的基地。

　　（六）做到改革于法有据。各级民政部门要按照改革决策和立法决策相衔接的要求，运用法治思维和法治方式推进民政事业改革，认真贯彻执行现行民政法律制度，对实践证明行之有效的重大经验和做法，及时推动上升为法律制度。要充分利用法律法规提供的制度空间和条件，大胆探索、勇于创新。同时，要针对民政法治建设和深化改革存在的不相适应问题，做好法律制度立改废释工作。对立改废释条件不成熟而改革实践又迫切需要的，要按照法定程序先取得授权，再先行先试，确保民政事业各项改革在法治轨道上稳步推进。

　　 三、推动民政法律制度严格实施

　　（七）建立职权法定工作机制。各级民政部门要根据法律法规规定，全面推进民政权力依法设置和公开透明运行机制建设，优化机构设置和职能配置，做到职能明晰、业务衔接、运转有效，决策、执行、监督相协调。要按照法定职责必须为、法无授权不可为的要求，依法全面履行民政部门职能，切实做好保障和改善民生、创新社会治理体制机制等方面工作，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，坚决纠正行政不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政。要严守权力边界，按照法定权限行使权力，没有法律法规依据，规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。要强化程序意识，加强行政程序制度建设，对违反行政程序损害群众利益、造成严重后果的，依法追究责任。要继续简政放权，深化行政审批制度改革，加强事中事后监管，创新管理服务，提升治理能力。

　　（八）健全重大行政决策机制。认真执行民政部立法工作规定和规范性文件制定与审查办法。制定民政部门重大行政决策程序规定，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策必经程序。凡是关系民政事业发展全局、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大行政决策事项，包括重大专项规划、重大资金安排、重大工程项目建设、重大国有资产处置、重大设施设备采购、重大法规政策制定等，作出决策前都要履行规定程序。建立重大行政决策合法性审查机制，未经法制机构合法性审查或经审查不合法的，不得提交决策程序讨论，不得发布规范性文件。建立重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对违反决策程序、出现重大行政决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。除依法应当保密的外，重大行政决策的事项、依据和结果应当依法公开。

　　（九）完善行政执法体制机制。继续推进民政执法体制改革，整合民政部门内部执法职能和执法资源，相对集中民政行政检查权、行政处罚权、行政强制权，推进民政综合执法。建立民政部门与有关部门联合执法机制，提高执法效能和服务水平。制定民政部门行政处罚程序规定，全面规范各项民政行政处罚程序。建立民政执法全过程记录制度，强化对立案审批、调查取证、处罚决定等执法活动全过程的监察。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，避免执法的随意性。健全民政部门与其他部门执法沟通协作机制，规范并畅通案件移送渠道。建立民政执法案卷评查和通报制度。各级民政部门要定期组织对行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法行为进行案卷评查，并将案卷评查情况进行通报。实行民政执法案例指导制度。民政部要定期汇编印发具有典型性或者指导意义的案例，加强对各类法律文书、自由裁量权基准、法律法规实体适用等指导。建立重大案件监督制度。对执法监督过程中发现的普遍性问题或者区域性风险，及时制发《执法监督建议书》，提出改进工作的意见和建议。严格执行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。对审核中发现的问题，要责令有关部门及时纠正。全面落实行政执法责任制，坚决排除对执法活动的干预。

　　 四、确保民政权力规范高效运行

　　（十）推进权力清单制度建设。各级民政部门要按照职权法定和精简效能的要求，认真核实民政权力是否有法律法规依据，是否符合改革精神和法治精神，真正做到依法确权。对存在部门职责交叉的事项，要加强衔接协调，明确权限责任。要按照规范运行和高效透明的要求，减少内部运转环节，优化权力运行流程，明确和强化工作责任。部和省级政府民政部门要率先推行权力清单制度，明确民政部门权力的法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等，并向社会公布。市县政府民政部门要依法建立相应权力清单制度，保证民政权力在阳光下运行。

　　（十一）建立执法检查和综合评估制度。各级民政法制机构要根据民政法律、法规、规章和规范性文件的实施情况，制定民政执法检查计划和工作方案。部和省级政府民政部门每年对2-3件民政法律、法规、规章的实施情况进行执法检查，每年对2-3件新制定的民政法律、法规、规章或者规范性文件实施情况进行专项督查。执法检查由法制机构单独或者会同有关业务部门组织实施，专项督查纳入部和省级政府民政部门年度工作计划，由业务部门单独或者会同法制机构组织实施。执法检查和专项督查可以采取书面汇报、调研座谈、抽样调查、调阅案卷、查看文件等形式进行，并将有关情况进行通报。市县政府民政部门要建立相应执法检查和专项督查制度。建立民政法治建设综合评估制度。部和省级政府民政部门每年要部署开展法治建设综合评估工作，对本机关和下级民政部门法治建设情况进行检查和评价，并将评估结果纳入目标考核指标体系。探索建立科学规范、标准统一、简便易行的法治建设评估指标体系和考核标准。

　　（十二）完善信息公开制度。认真贯彻实施政府信息公开条例，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。要重点做好预决算和“三公”经费的信息公开，加大行政许可、行政处罚等信息公开力度，加大城乡低保、优待抚恤、社会福利、慈善事业、社会组织管理等重点民生项目和公益事业、社会治理领域的信息公开。加强信息公开机制建设，将各级民政部门门户网站作为信息公开的第一平台。民政法律制度和重要政策出台后，要针对公众关切，及时进行解读和宣传。对涉及民政部门的敏感性事件、社会关注度高的负面舆情信息，要及时研判处理。认真做好政府信息依申请公开工作。

　　（十三）健全复议应诉工作制度。严格执行行政复议法和行政诉讼法的规定，尊重并严格执行生效的行政复议决定和法院裁决。建立和完善行政复议答复、行政诉讼答辩集体讨论研究制度，民政部门负责人要听取案情汇报，确定答复、答辩总体方向，审核答复、答辩法律文书。建立民政部门负责人出庭应诉制度，逐步提高民政部门负责人应诉案件比例。加强案件分析研判，建立民政行政复议和行政应诉典型案例通报制度，以案析法、以案学法，充分发挥行政复议和行政诉讼案件在规范行政行为、推动依法行政中的重要作用。建立健全责任追究制度，对案件背后暴露出的工作人员失职、渎职问题，要依法追究相关人员责任。要完善民政行政复议和行政应诉工作机制，民政业务部门和法制机构共同承办相关案件。建立民政行政复议和行政诉讼案件统计和档案管理制度。对于可以通过诉讼、仲裁、行政复议等法定程序解决的信访事项，要引导当事人通过法定途径解决纠纷和争议。加大行政复议和行政应诉案件办理工作保障力度，确保办案条件完备。

　　 五、提高民政部门依法行政能力

　　（十四）提高领导干部法治思维和依法办事能力。领导干部在全面推进民政法治建设方面肩负着重要责任，要自觉养成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的行为习惯。继续完善和落实领导干部带头学法用法制度，把依法行政知识和新颁布基本法律、民政法律制度列入各级民政部门党组（党委）理论学习中心组学习内容。要拓宽领导干部学法用法渠道。坚持自学为主，结合领导干部自身的工作职能和特点，联系实际，确定学习内容。要推进领导干部学法用法方式方法创新。通过立法调研、执法监督检查、案例讨论、工作研讨等形式，把学习法律与运用法律解决实际问题紧密结合起来。民政部把法治建设成效纳入政绩考核指标体系、作为衡量机关司局领导班子和领导干部工作实绩重要内容、作为省级民政工作综合评估主要构成。探索建立各级领导班子和领导干部述职述廉述法三位一体的考核制度。结合述职述廉的要求，重点考评单位及个人学法守法、重大事项依法决策以及依法行政等方面的情况。

　　（十五）提升机关工作人员依法行政意识和能力。深入贯彻民政系统开展法制宣传教育第六个五年规划，认真落实国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，编制并实施好“七五”民政普法规划。要创新普法宣传教育形式，加强与新闻媒体的合作，通过各级民政部门门户网站和各级各类新闻媒体，第一时间发布民政法律制度和重要政策，第一时间围绕公众关切解疑释惑，多渠道、多形式进行法制宣传教育，增进社会各界对民政法律制度和重要政策的了解。要健全完善法制培训制度。民政部要对机关公务员、直属单位领导班子成员、省级政府民政部门主要领导以及法制机构工作人员进行全员培训，集中学习民政法律制度和重要政策。民政法律制度和重要政策出台后，民政部要及时组织本机关和省级民政部门相关人员进行专题培训。省级政府民政部门要相应制定法制培训计划，定期组织本级和下级民政部门干部参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新颁布法律制度专题培训。各级民政部门要把法制培训作为初任公务员和初任领导岗位培训必备内容。把依法行政情况作为干部工作实绩考核的重要内容。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在同等条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。注重引入法律专业人才，充实到民政干部队伍。对立法创制工作成绩突出的有立法权地方的民政部门及其有关人员，民政部予以立功奖励。

　　（十六）加强民政法制机构队伍履职能力。要高度重视民政法制机构和行政执法队伍建设，民政部要加强本级执法工作，加强对全国民政执法工作的督查指导。推动省级政府民政部门全部独立设置法制机构，推动有立法权地方的民政部门普遍设置法制机构，配备专职工作人员。各级民政部门要普遍建立专家和律师参加的法律顾问队伍，将法律服务列入政府采购计划，发挥法律顾问在民政立法创制、行政决策、复议应诉等方面的积极作用。建立民政法制干部准入制度。各级民政法制机构新录用人员，原则上需要具备法律专业知识。严格实行民政执法人员持证上岗和资格管理制度，未取得执法资格的，不得从事执法活动。加快推进民政法制队伍专业化建设，使法制机构的人员配备、经费保障等与其承担的职责任务相适应。要切实发挥法制机构在民政依法行政中的参谋、助手和顾问作用，重大决策和重要会议要有法制机构参与，重要文件要由法制机构审核把关，重点执法环节要由法制机构实施监督。

　　（十七）推进民政执法监督信息化建设。各级民政部门要加强行政执法信息化建设，确保权力运行合法、有序、高效。要加强网上执法办案系统建设，逐步实现民政执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督。要完善民政执法信息共享机制，在确保信息安全的前提下，积极推进跨地区、跨部门执法信息共享、互联互通。要健全民政执法办案信息查询系统，推行行政服务网上受理、网上审批、网上办公，为广大人民群众提供方便、快捷、优质的服务。

民政部 2014年12月24日