基层治理呼唤“镇级改革”——汉中市深化镇级体制改革破解镇级“虚化”问题的调查
为贯彻落实党的十九大关于推进国家治理能力和治理体系现代化决策部署，2019年初开始，汉中市按照“重心下移、力量下沉、保障下倾”的思路，突出问题导向、聚集关键环节，在优化机构设置、创新管理体制、赋权放权、综合执法、便民服务等方面下功夫，坚持先试点、再完善、后推广的方式，全力推进镇级管理体制改革。经过一年多的运行，镇级职责分工更加优化、工作配合更加协同、管理服务更加高效，初步建立了运行顺畅、便民高效、监管规范、富有活力的基层管理体系，着力破解基层长期存在的体制机制问题和治理难题。
坚持问题导向，系统谋划统筹推进
当前，一方面，镇级政府权小责大、有责无权、权责不匹配、权责脱节现象突出，很多本应由上级职能部门承担的职责责任转嫁到了基层，导致镇级政府不堪重负、效率低下。镇作为一级政府，在多数领域缺乏独立的行政执法权，无法独立开展行政检查、行政处罚、行政强制等执法活动。财政、司法、市场监管、自然资源、公安等部门实行派驻机制、垂直管理，镇一级并不具备相关领域的管理权限。遇到疑难问题，镇政府没有能力和手段进行执法和有效管理，导致基层治理出现了不少薄弱环节。
另一方面，镇级干部队伍建设短板明显，公务员、事业单位工作人员同工不同酬，政治待遇、政治前途差别较大，编制身份决定了个人待遇，内部激励机制不活。汉中152个镇共有公务员4514 名、事业单位工作人员4472名，其中工人身份165名，镇级年度综合目标考核奖和公务交通补贴多数按照公务员身份发放，某种程度出现了“干与不干一个样”“干多干少一个样”，在脱贫攻坚、乡村治理任务重的情况下，缺乏调动和约束干部的手段。
针对突出问题，2019年1月，以市委、市政府文件出台《镇级行政管理体制改革试点实施方案》，按照依法下放宜放则放、制度创新提高效能、因地制宜分类实施、积极稳妥同步推进四条原则，围绕机构重塑、内部挖潜、搭建平台、再造流程、强化保障等重点提出了八项措施。
改革重点把握“四个突出”。 一是突出问题导向。 把基层反映最为集中、最希望解决的问题作为突破口和切入点，聚集如何解决镇级职能不够优化协同高效、县镇职责不够清晰明确、镇干部管理活力不足等，提高改革措施针对性。 二是突出系统协同。 坚持改革系统谋划、整体推进，及时向市委主要领导汇报改革方向和具体举措，按照全市基层治理能力建设规划和要求，修订完善《方案》，提请深改会研究部署，最大限度争取部门和县区的支持和认可，凝聚了更大的共识。 三是突出探索创新。 深入学习、准确把握《中国共产党机构编制条例》和中央、省委改革精神，全面掌握基层情况，在现有法律法规框架下锐意改革大胆突破，着力打通关节、疏通堵点、力求实效。 四是突出狠抓落实。 加强对4个试点县的督促指导，省委编办主任带队来汉调研指导，市委常委、政法委书记和市委常委、组织部长分别带队到试点县开展调研督导，市委编办先后开展业务指导6次，并在西乡县召开了现场推进会，组织各县区观摩学习，切实推动改革任务落实落地。
优化资源配置，增强镇级管理体制活力
按照简约高效要求，从增强镇级组织架构与运行发展的贴合度入手，积极推进镇级组织形态、力量体系的重组再构，在全省统一的“六办三站一中心”镇级机构限额内，重组机构、优化职能、厘清边界，创新驻镇机构管理，形成富有活力动力的体制机制。
一是科学规范设置，让机构更加符合基层实际。 结合原镇级机构设置与管理运行实际契合度不够高、与地方经济社会发展联系不够紧密的实际，坚持三项原则，推进镇级机构优化重组。坚持推进新时代“五位一体”总体布局贯彻落地的原则，统一设置镇级党政综合、经济发展、文化建设、社会治理、生态文明5个方面的内设机构，使镇级机构的主体框架更具时代性。坚持推进整合审批服务执法力量下沉的原则，统一设置综合执法、便民服务2个方面的事业单位，使镇级政府的主体功能更具人民性。坚持因地制宜、自主设置的原则，试点县根据所辖镇（街道）区域发展、社会治理、人口分布等实际，在限额内自主研究设置了脱贫攻坚、产业发展、招商引资、农业农村等特色机构，使镇级机构设置更具灵活性，更加符合运行实际和发展需要。
二是县上人镇上用，让“条块”更加紧密结合。 从解决镇（街道）对派驻单位人员管理缺抓手、协调缺机制等问题入手，实行“县上人、镇上用”的驻镇（街道）单位人事管理改革，将实行“条”管的镇（街道）财政所、司法所、市场监管所日常管理权限交由镇（街道）负责，明确派驻人员的工资、津补贴、考核性奖励以及各类福利待遇等经费由县级财政直接预算并拨付给派驻的镇（街道），由镇（街道）管理、考核和发放，县级主管部门只负责派驻人员的业务培训和进出调配。建立健全驻镇单位属地管理协调联动机制，赋予镇（街道）对派驻人员人事任免和调配的建议权、对综合性工作的指挥调度权、对工作考核的建议和否决权，确保驻镇（街道）单位及人员扎根基层、融入基层、服务基层，实现聚力增效。
三是放权赋能下沉，让权责更加对等一致。 持续加强镇级政府服务能力建设，借鉴经济发达镇扩权强镇经验做法，以试点县为单位，以梳理镇级实施更加便捷高效的高频便民服务事项为重点，对试点县县级部门的行政许可、公共服务等政务服务类事项进行全面梳理，依法依规下放由镇级政府实施，4个试点县共梳理下放社保、医疗、民政救助等事项534项，有效扩充了镇级政府服务功能，方便了群众办事。积极推进执法力量和资源向基层下沉，以镇（街道）综合执法办公室为基础，搭建综合执法平台，在依法有序向镇级下放执法事权的同时，借鉴“镇办吹哨，部门报到”成功经验，建立健全协调联动统一执法机制，推进“一支队伍综合执法”，化解了“看得见的管不着”和“管得着的看不见”的矛盾。
创新人事管理，健全激励保障机制
探索按岗管理、按绩考核、按劳取酬的镇级人事管理机制，调动干部干事热情，凝聚发展合力。
一是打破身份限制，实行按岗管理。 推行“编制身份不变，人员按岗管理”新机制，打破镇级干部原有身份限制，除镇级副科级以上领导干部外，其余所有干部根据镇级机构调整后设置的行政和事业类岗位，通过竞争上岗、公开遴选等方式，双向选择竞聘各类工作岗位，全面实行交流轮岗、动态管理。建好镇级干部编制档案身份账、实际工作岗位账，实行“两本账”管理，很好的解决了镇级干部混岗混用和事业干部晋升通道窄等问题，实现了干部管理由“身份管理”向“岗位管理”的转变。
二是奖补“差异化”发放，实行按劳取酬。 推行“工资走身份，奖补按业绩”新机制，研究制定镇级干部奖补资金切块拨付、工作津补贴差异化发放等改革办法措施，将试点县镇级干部年度综合目标考核奖、公务交通补贴、乡镇工作津贴全部纳入改革，改变原来以身份为主的奖补发放方式，采取以干部工作岗位、工作绩效、包村（社区）联片、受奖惩情况等为主要评价指标的差异化发放，通过制定科学公平的发放标准、实行系统严格的考评打分、开展规范严谨的公示公布，使奖补差异化发放改革措施顺利实施、落地见效，得到了镇级干部的积极拥护，形成了按劳取酬的鲜明导向。
三是健全考评体系，实行按绩考核。 建立“系数+积分”考评考核体系，以干部实际工作岗位、包村联片区位、工作任务量的大小等确定考评“系数”，以实际工作业绩、包联工作成绩、受奖惩情况等增减考评“积分”，以“系数+积分”的结果确定考核格次，实行按季考评、按年考核，考核结果作为干部年度目标责任考核和差异化发放奖补的主要依据，使对镇级干部考核评价更加精准严密、贴近实绩，镇级干部考核评价指标体系更加系统完善。在试点实践中，部分试点县还将考核指标进一步量化细化，结合脱贫攻坚和乡村振兴工作，将干部到村入户的频次、里程等作为公务交通补贴和乡镇工作津贴考核发放的重要指标，据实统计、考核发放，确保了长期奋战在基层一线的干部待遇有了实实在在的保障。
强化简政便民，构建便捷高效服务模式
在探索镇级管理体制创新，激发内生动力活力的同时，将以人民为中心的发展理念贯穿试点工作始终，紧扣简政便民目标，不断提升服务群众的能力水平。
一是优化服务流程，打造 “一门办理”服务。 把镇级便民服务中心“一门办理”作为推行基层审批服务便民化的主抓手，将县级部门委托下放和镇级现有审批及服务事项全部向镇（街道）便民服务中心集中，按照标准化、规范化、便捷化的工作要求，优化中心办事流程、压缩办理时限、提升服务标准，推行“前台综合受理、后台分类办理、统一窗口出件”服务模式，实行“一站式”“一条龙”便捷服务，初步实现群众进一扇门、办所有事的目标，极大的提升了服务效能，解决了群众办事“来回跑”“多头跑”的烦恼。
二是聚合服务功能，推进 “两厅建设”。 按照示范型、标准型、简朴型三种类型，推进镇（街道）便民服务中心实体大厅规范化建设，按类型统一实体大厅的设计风貌、标识标牌、设施设备等硬件设施配备，按标准规范大厅的服务事项、办事流程、工作标准等服务功能，使镇级便民服务中心真正成为联系群众的桥梁，展现形象的窗口。健全完善镇级便民服务网上大厅功能，将服务网络连接到村（社区），实现镇（街道）村（社区）全覆盖。对村（社区）办理或待办事项全面梳理，形成清单，逐一规范办理流程，实行线上线下受理办理，初步达到了群众办事“小事基本不出村（社区）、大事基本不出镇（街道）”的服务目标。
三是优化服务架构，构建 “三级便民”体系。 将政务服务触角向基层延伸，设立镇（街道）便民服务中心、村（社区）便民服务站。构建起以县级行政审批服务局为业务统领，镇（街道）便民服务中心为服务主体，村（社区）便民服务站为有效补充的三级便民服务体系，实现了政务服务从县覆盖到镇（街道），延伸到村（社区）目标，打通了服务群众“最后一公里”。
编辑:马腾
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