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编者按：

        省民政厅近日下发了《陕西省民政厅关于2014年民政政策理论研究获奖情况的通报》，《西安市老年餐桌运营状况调研报告》、《完善农村低保家庭收入核算办法的对策》、《关于榆林市福利彩票市场现状分析及转型发展的思考》、《宝鸡市社会组织“活力”建设的思考与探索》、《推进社会养老事业发展的调查与思考》获得2014年全省民政政策理论研究一等奖，现将获奖论文在陕西民政网逐日刊载，供大家学习和借鉴。

        希望全省民政干部职工多多思考各项民政工作，记录下你们的思维火花，历史将见证你们的辛勤和付出。

推进社会养老事业发展的调查与思考

          ――汉台区社会养老工作调研报告

汉中市汉台区民政局      郭    浩

汉台区位于陕西省西南部，是汉中市的政治、经济、文化中心，总人口61万人，总面积556平方公里，辖7镇7个街道办事处，61个社区和184个行政村。60岁以上老年人9.3万人，占人口总数15.2%，老龄化程度高于全国、全省，高于国际规定12%为老龄型社会的国家或地区标准3.2个百分点。近年来，面对人口老龄化、高龄化、空巢化不断加速的态势，汉台区委区、政府高度重视，着力在夯实基础、创新模式、完善政策上下功夫，全面推进养老服务社会化工作，全区建成4所公办养老机构（中心敬老院和3个区域敬老院），4家民办老年公寓，1所公办民营老年公寓，1所居家养老服务站，3所城镇社区日间照料中心和11个农村互助幸福院，初步构建了以“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”覆盖城乡的养老服务体系。

一、工作成就及经验

汉台区老年人口占人口总数的15.2%，其程度高于全国。  面对人口老龄化带来的挑战，区委、区政府把养老事业建设作为重要的民生工程来抓，实施构建社会养老规范管理机制、建立社会养老汇商联运机制、制订养老事业发展规划等措施，形成了全区上下关心、重视养老事业发展的良好局面。

（一）建立机制，完善政策，社会养老服务工作有了可靠的制度保障。

区委、区政府贯彻落实中、省、市文件精神，认真做好“五保”、“三无”老人的社会保障工作，区政府下发了《关于印发汉台区老龄事业发展“十二五”（2011-2015）规划的通知》，对做好我区社会养老工作提出了明确要求，完善了具体措施。一是落实机构编制，汉台区按照市编制部门的意见，于2013年将中心敬老院确定为区民政局管理的正科级全额拨款事业单位，4所敬老院核定事业编制11人，现在编在岗7，聘用工作人员40人（公益性岗位），设院长1名（2名副院长待配）。3所区域敬老院隶属区中心敬老院管理。中心敬老院环境优雅、管理规范，早在2010年就被民政部命名为第一批“全国模范敬老院”。二是认真落实供养经费。将供养经费纳入财政预算，保证供养经费足额到位，全区“五保”老人集中供养经费增加到5400元/年，分散供养经费增加到4500元/年。三是切实解决医疗保障。将全区所有“三无”、“五保”对象全部纳入城镇居民医疗保险和医疗救助范围，医疗费用政府全部承担。四是全面落实敬老惠老政策。为全区65周岁以上老年人办理《陕西省敬老优待证》2.5万人，全年为3.9万名70周岁以上的高龄老人发放补助3000余万元；旅游服务窗口都实行免门票或半价，到医院就诊的老年人持老年优待证可优先挂号，并实行了专家门诊挂号半价，普通门诊挂号全免；老年人坐市内公交车有爱心卡实行免费。

（二）加大力度，增加覆盖，社会养老保障工作快速推进。加快建立

覆盖不同人群的社会养老保障制度，促进了社会养老保障水平的提高。全区城镇职工基本养老保险参保人数达  5.6万人。城乡居民社会养老保险实现全覆盖，参加城乡居民养老保险人数达15.7万人，其中  60周岁以上发放基础养老金人数达5.1万人。低保标准和补助水平逐步提高，有6870名符合条件的老年人列入城乡低保。老年医疗保障体系基本建立，实现城镇基本医疗保险制度全覆盖，参保人数13.7万人，参保率达100%。参加新型农村合作医疗人数28.51万人，参合率达99.9%以上，筹资标准提高到每人每年430元以上。

（三）政府主导，多方投入，社会养老服务机构基础设施逐步改善。

汉台区加大资金投入，以项目规划为平台，积极争取中、省、市相关资金，鼓励、引进私营企业、社会资金2亿多元，建设养老项目22个。一是加强公办敬老院建设。建成中心敬老院及所辖的3所区域敬老院，共占地120多亩，建筑总面积12619平方米，设置床位780张，内有卫生院、残疾人康复中心、购物超市、活动室、理发室等基础服务设施。二是建成公办老年公寓。鉴于汉台区没有公办老年公寓状况，区政府协调资金200万元将原救助站改建成了功能齐全、档次较高的白天鹅老年公寓，设床位105张，公寓建成后交由白天鹅酒店经营（公办民营），填补了空白，带动了养老事业发展。三是鼓励私人企业开办老年公寓。支持东方有限投资公司将“民俗园”  收购开办园林式养老机构，占地180亩，设置养老床位1000张，一期200张已改建完成，该公寓是全市环境最好、规模最大的老年公寓。四是搭建社区养老服务平台。针对大多数老人习惯居家养老这一现实，探索居家养老和社区养老新途径，建立了前进路社区阳光居家养老服务站，舒家营社区、钟楼社区、明珠社区日间照料中心，为老年人提供日间照料、精神慰籍、文体活动等方面的服务。五是高度重视农村互助幸福院建设。坚持因地制宜，因陋就简，够用就行的原则，利用村集体现有资源，率先在舒家营等11个条件较好的村建起了互助幸福院。幸福院设有娱乐室、文化室、休息室、餐厅、厨房、活动室等，功能设施基本完备，使农村老人活动、交流有场所。六是利用汉中卫校资源建立钟楼社区日间照料中心，总投资2000万元（其中中、省财政支持资金180万元），是汉中首家医养融合的养老机构，设置床位310张，为生活不能自理或患有疾病的老人提供医疗、康复、护理等服务。

（四）鼓励支持，分类指导，抓好基层老年组织文化建设。

老年文化建设成效明显。全区有老年人活动中心（室）和老年体育活动场地50个。区政府先后出台了关于加快发展养老服务机构、进一步做好老年人优待工作意见，并逐项抓好落实。老年人合法权益得到有效保障。老年群体组织不断健全，全区共有村（居）老年协会85个，各类老年群众组织发挥了重要载体作用。敬老爱老助老氛围日渐浓厚，全社会老龄意识明显增强。

(五)加强监管、规范管理，帮助民办养老机构发展。

汉台区在鼓励支持社会力量兴办养老机构的同时加大力度，纠正和规范民办养老机构办院行为。针对养老机构存在不安全隐患问题，区政府及时下发了《汉台区社会养老服务机构全面清理整顿规范行动实施方案》，对各类养老机构进行了一次全面的清理，取缔了不具备开办老年公寓的四家养老机构。对经过整改、完善设施的五家养老机构进行了“许可登记”，确保了社会养老机构的良性发展。

现有的5所民办养老机构交通都比较便利，方便亲人的探望，都各有特点。一是“田园风格”型：公寓建在市效区，环境优美，空气清新，宜于养老。二是“特殊护理”型：主要对有精神疾病、身体残疾和病危晚期临终关怀看护等。三是“收费低廉”型：规模档次、服务质量的不同，形成了收费的差异，但总体收费都不高（见表1），服务对象都能接受。

表1        民办养老机构收费标准（单位：元/人月）

二、存在问题及根源

汉台区的社会养老服务体系建设虽然取得了一些成绩，但与经济社会发展、人口老龄化、社会需求还有较大差距。

(一)规划滞后，养老机构布局成“短板”。

一是由于一开始政府对人口老龄化问题认识的不足，应对经验缺乏，所以在城市规划与建设过程中，完全没有考虑社区服务场所的布局。被规划部门预留的公共用地也都变成了商铺，城区内根本找不到可用来发展养老事业的场所，形成事实上的“短板”。  二是在对社会养老机构的布局上没有办法统一规划（因为规划权在市上），养老机构建设“发展上无序、成效上无为、布局上无章”的现象普遍存在，影响到社会养老服务健康有序发展。三是我区养老机构总体规模小、数量少、服务人员少。

(二)体制僵化、敬老院入住率低。

一是中心敬老院和3所区域性敬老院2008年建成投入使用，以后几乎在没有进行大的投入，一部分土地闲置至今，致使公办养老机构引领示范作用发挥不够充分。二是体制的僵化，思想上缺乏创新担当，管理上缺乏必要的考核竞争和评价机制，护理人员缺乏专业护理知识，服务内容仅满足于吃、住等一般性的生活照料，离全方位的养老服务还有较大的差距。三是资源闲置，4所公办敬老院设置床位  780张，居住274人，入住率仅为  35%（见表2）。

表2          公办敬老院入住情况

(三)资金投入少、民办养老机构维续艰难。

一是现有的5所民办养老机构，3所为下岗职工创办，房屋、场地都是租赁的，都存在房屋简陋、规模偏小、缺乏资金投入、设施陈旧、服务不精细，老年人在这里只能维持一般生活，享受不到健身、娱乐、康复锻炼、精神慰藉等服务。二是东方老年公寓为民营企业投资兴建，白天鹅老年公寓为公办民营，设施完善投资比较大、管理规范、运营成本较高，几乎没有利润。三是现在的老人都是以前苦日子过来的，经济收入很少，舍不得花钱，再加上  “养儿防老、床前尽孝”传统观念的束缚，老人及子女对入住养老机构顾虑重重，不愿住老年公寓；所以，养老机构入住率较低，都处在难以维续的境界（见表3）。

表3          民办养老机构服务人员配备表

(四)先天不足，社区养老困难重重。

目前的社区大多为政府投入资金建设运行。社区办公用房本来就十分紧张，无力挤出足够空间拓展定点的居家养老服务项目。若向社会租赁场地，社区往往无力承担租赁费用，社区即就是挤出仅有的社区活动室、图书室等公共服务设施来开办日间照料中心，也存在位置设施不合理、资源分散等问题无法为老年人所利用，况且社区干部事务繁多，管理顾不上，也存在着多方面的安全隐患。但是，经过我们的调研，老人大都选择居家养老（见表4），由此，带来了社区养老困难重重。

表4          社会老人意愿调查表

(五)服务水平差，专业护理人员少。

就目前而言，我区所有的养老机构提供服务的主体是家庭妇女、离退休人员、下岗待业人员和有劳动能力的残疾人，真正接受过专业化培训的服务人员和管理人员很少，其主要原因是：由于养老服务业经济效益低，从经营者来说，请这部分人所付报酬相对低一些，派人去学习，怕增加运行成本。从工作人员来说，这部分人对培训学习也没有兴趣，怕增加思想、工作负担。服务上的不足只能局限于为老人提供简单的饮食起居，难以为老年人提供高质量的服务（见表5）。

表5    养老机构工作人员薪酬及社会保障情况（单位：元/月）

三、面临任务及对策

养老是家事又是国事，积极构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑体系是家庭、政府、社会的共同责任。全社会都应行动起来，共同推进养老服务体系的有序发展。

  (一)多部门联动，支持社会养老事业。

构建养老服务体系是社会各界广泛关注、人民群众迫切需求的重大民生问题，政府承担着主导性、决定性作用。要研究制定出系统性、操作性更强的养老服务事业配套优惠政策，调动社会力量参与养老事业的积极性，推动养老服务事业的发展。规划部门要在新城区建设和老城区改造时，按照合理布局、统一规划的原则，将养老机构建设纳入城乡建设规划，科学统筹养老服务机构布局，预留一定的未来养老服务事业发展空间。土地部门要采取用地政府划拨，实行税费减免；财政部门对国家规定的有关费用要列入财政预算给予保障；卫生部门对特困老人的就医、体检要给予优惠，在收费标准上要进行部分减免；电力、供水、燃气部门在公益性服务事业上要按照居民收费标准收取费用，免交或减免煤气、水电设备的安装费用；文化部门在老年人的文化活动中给予支持；教体部门要对老年人比较集中的地方配备适量的室内外健身器材并对老年人开展心理辅导等活动提供服务。交通部门要对养老服务机构的车辆减免部分费用；残联要对社区的残疾老年人配备必须的康复器材和轮椅及游戏器具。

(二)加快敬老院改革，让市场起决定作用。

公办敬老院承担着政府基本养老服务兜底的职责。继续加大投入，通过改扩建等形式改善提升敬老院基础设施和服务功能；稳步推进敬老院体制改革，在稳定发展公办社会养老机构主体作用基础上，积极探索公办养老机构体制机制转换。一要实现运行机制市场化。改变现有管理方式和运行机制，实行院长负责制、量化责任指标，在用人、分配方式上引入竞争机制，实行竞争上岗，人员收入与工作业绩挂钩。在服务项目上从单纯生活供养向教育、医疗、康复等服务一体化转变；二要实现服务对象公众化。引导公办养老机构从单纯为“五保户”  、“三无人员”对象服务向为社会公众服务转变，有偿、低偿和无偿相结合，可以利用空余场地兴建老年公寓，向有需求的老年人提供服务，使养老福利机构不仅能生存，而且能发展；三要实现经营方式多样化。将经营权以承包、租赁、出让、委托经营、参股等方式转交给企业、社会组织或个人，从政府包揽走向市场的联合；四要实现工作队伍职业化。鼓励和引导公办养老机构员工，通过登记成立民办非企业，利用多年工作的优势承接公办养老机构日常运营。五要实现组织管理规范化。由社会福利中心（敬老院）组建养老行业协会，积极开展经验交流、技术观摩、人员培训，制定规范的管理规划，加强监管、促进社会养老事业健康发展。

(三)发挥汉中优势，做强养老服务业。

汉台区属北亚热带季风气候区，冬无严寒，夏无酷暑，动植物生长环境得天独厚，被专家论证为水稻“最佳生长区”，有“天然植物基因库”和“西北小江南”之称。要紧抓双百城市建设的大好机遇，大力发展“宜居城市”建设，。坚持“政策引导、政府扶持、社会兴办”的原则，做大做强养老产业，办出特色。帮助东方老年公寓尽快拿到180亩的征地手续，使其办成旅游、度假、休闲为一体的高档老年公寓；支持白天鹅老年公寓的扩展，实现同汉台区福利中心的资源共享，办出规模、办出特色；支持陕南植物园开办“园林单院住宅式老年公寓”（在植物园建设独家单院、四合院，可租用也可由公寓共同管理，来去自由）；帮助春雨公司实现招商引资，将原春雨公司老厂区改造成“春雨老年公寓”；促成汉中“嘉旺休闲公寓”的立项、扩展。

(四)借鉴外地经验，改革养老机构登记办法。

《养老机构设立许可办法》是养老机构登记管理的政策依据。许可办法规定，审核养老机构硬件需要多个部门进行，审核确认完毕后民政部门方能办理许可。实际上，养老机构属于非盈利或微利的社会公益组织，投资大、收益薄、见效慢，要获得好的地段或者租赁到好的房屋，存在一定难度。若按“办法”操作，现存的老年公寓没有一家可获得登记许可。但是，这些养老机构市场很需求，必须存在，故然，办理许可问题不仅使民政部门陷入“勒令停办无执法机构实施、默认许可若出事故可能问责”的尴尬境地，也留下了诸多隐患。因此，建议借鉴温州等外地养老机构改革的经验，对现实存在却无法达到许可条件的小型养老机构和社区养老服务机构从实际情况出发，适当降低准入门槛，民政部门进行“备案”式登记，属地镇、街道办事处颁发“社区养老服务证”，让民办养老机构获得养老资质。民政部门进行业务指导，属地镇、办事处负责日常管理、安全管理。

(五)政府主导，完善激励机制。

一是要将居家养老服务网点建设纳入社区服务内容，全方位采集居民信息，建立台账和划片（网格化）管理；二是鼓励社会力量新建、改建、租用等多种方法设置居家养老服务站，提升社区养老服务能力；三是在农村，将“互助幸福院”布点规划同新农村建设相结合，利用自有资产建设农村互助幸福院；四是对规模、设施、管理等方面达标并获民政部门登记许可的民办养老机构，按一定比例将从业人员纳入公益性岗位；五是财政每年安排一定资金，对民办养老机构达到一定规模并正常运营的，按老人实际入住人数给予一定的补贴；六是对农村互助幸福院每年给予适当的补贴或增设一名公益性岗位，使其正常开放为老人提供服务。

(六)确定敬老日、月模式，营造为老服务氛围。

将“重阳节”定为“敬老日”，将该月定为“敬老月”。通过必要的形式和模式，大力宣传营造氛围，倡导党政机关干部、社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，传承中华民族尊老、敬老、为老服务的传统美德。