33层违建"沙井村1号"平地起 三个部门均称管不上
站在村内东西主干道上，头要仰成与地面180度角，才能看到“沙井村1号”的全貌
7月29日下午3时许，从“沙井村1号”北单元3楼楼梯间向外望，西面的民房近在咫尺，彼此都无法采光
每当天气好的时候，附近的住户透过窗户，总能看到“沙井村1号”那细长的倒影，孤独地投射在脚下的民房上。
而纪路却还是心存疑问，“沙井村1号”真的像对方所说的那样，纳入了城改项目、将来会成为安置房小区的一部分？如果属于违法建设，那就麻烦了。
33层违建，三个部门均称管不上
“那栋楼属于非法建设。”西安市雁塔区城改办办公室一位杨姓女士说，“按政策，村里的地只能盖两层高，加盖到4、5层都是非法建设，更别说33层。”
既然是非法建设，为何没有人阻止？“这个你自己考虑吧，我真的没法给你答复。”杨女士说，“他们报的手续是村子的城改手续，不是那栋楼的手续，将来只能作为遗留问题处理。”
“国家相关政策没有明确的指示，我们也不知道该怎么做。前期只能把它当做非法建设，后期当做遗留问题。我们没有执法权，没办法让它停工、把它拆了。因为（职权）不明晰，所以就任由它这样盖起来了。”杨女士说。
城改办没办法管，国土局有无管辖权呢？“沙井村不属于我们管，该村村民选举等行政事务由雁塔区管，但土地归高新区管。”西安市国土资源局雁塔区分局监察科一位工作人员说。但高新区管委会国土房屋管理局一位被称为“焦工”的负责人说，他们也管不了，“沙井村是集体土地，我们只管国有土地。”
据其介绍，根据安置房建设流程，集体土地应先上交国有，然后再定向划拨，才能获得合法性，“沙井村的地，截至目前，我们都没有收到任何手续。”
“如果还是集体土地，管辖权还是在村子里。”高新区国土规划建设执法监察队综合部一位女士表示，“沙井村这块我们从来没有管过。那里是集体土地，又是在宅基地上建设的，应由街办来负责，听说那块地也有宅基地证。”
华商报记者又到电子城街道办咨询，得到的依然是否定的答复。“土地是垂直管理，街办管不上土地。”电子城街道办党政办公室主任符新特反问记者：“你说让谁来管？哪个科室有这个职能？”
就这样，华商报记者跑了多日也没搞清楚，这栋33层的建筑究竟由谁管。
“沙井村1号”到底违了什么法？
一年多来，“沙井村1号”一直傲然屹立在一片低矮民房中，与附近几栋33层高层商品房分庭抗礼“称兄道弟”，尽管它神神秘秘，有些来历不明。
盖房第一步是合法获得土地。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”但这并不能作为想盖就盖的理由，第十一条就规定，“农民集体所有的土地，依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”
明确对“各类房屋建筑及其附属设施的建造”都有约束力的《中华人民共和国建筑法》规定，“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定，向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”在宅基地上盖民房属于小型工程，不适用于“沙井村1号”。
虽然这些国家大法都没有直接提到“小产权房”。但按照现行政策框架，小产权房建在集体土地上，不能取得房屋行政管理部门颁发的产权证书。如果用地与国家规划发生冲突，极有可能被拆除，拆除后也无法得到拆迁补偿，同时也存在继承问题。
“城改办、国土局、建设局，这些单位都不会管。这种现象太多了，北山门村也有这样的楼。政府部门管不住。原因很简单，没精力管，也惹不起村民，更不是一个部门能管了的。”周全（化名）说，“沙井村1号”是西安市城中村违法建设、加盖现象的一个极端缩影。
周全是西安城中村“土著”，在房地产建设单位从业10年，私下参与过城中村违法建设。“这是典型的小产权房，不但不能办房产证，而且不合法。”周全说，这和宅基地上盖起来的民房性质是不同的。
“起码楼间距不合格。”周全说，楼间距的规范要求比较复杂，楼高的1/3是下限。像这个33层的楼，差不多100米高，楼间距就该是33米以上。他说，按规定，盖到100米的楼，必须要经省级以上规划部门审批。
去年年底，国务院发展研究中心给十八届三中全会提交的“383”改革方案中提出：“对已经形成的小产权房，按不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。”正如雁塔区城改办的说法，“沙井村1号”也许就在等成为“历史遗留问题”的机会。
审批制度环环相扣，“沙井村1号”直接绕过
涉嫌违法是显见的，那么各职能部门真的都管不着吗？
《建筑法》规定，申请领取施工许可证需要八个条件，包括：已经办理用地批准手续；已经取得规划许可证；需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求等。
沙井村土地的管辖权在高新区。而华商报记者咨询高新区规划建设局后发现，任何建设行为要从该局拿到《建设工程规划许可证》，必须满足“总平面审批及单体方案审查完毕”的条件；而要通过该审查，必须先有《建设用地规划许可证》；想拿到这个证，前提是建设项目用地定点审批完毕，并提交西安市勘察测绘院征地成果表；而定点审批的前提是，取得项目立项核准备案批复文件，要提供用地合同或招拍挂确认书，项目入区批文或立项核准备案。
但建在集体土地上的“沙井村1号”，并没有在国土部门获得相关手续，自然也就无从经由这一串规划审批流程。
另外，“沙井村1号”不但绕过了上述法规，在销售环节也存在疑问。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，要卖房，应当符合4个条件，包括“已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；持有建设工程规划许可证；向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。”其中1条“沙井村1号”不涉及外，其余3条都不满足。
而要新申请一份商品房预售许可，至少需要提交包括《工商营业执照》、《房地产开发资质等级证书》、《土地出让合同》、《土地权属证书》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房预售方案》、《商品房预售面积测绘报告书》、《商品房预售资金监管协议书》《前期物业服务合同》、规划总平面图等10余项手续。
相关部门真要干预，并非无法可依
其实，相关部门如果要对“沙井村1号”行使职责，并非无法可依。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十五条规定，“未取得营业执照擅自从事房地产开发业务的，由县级以上人民政府工商行政管理部门，责令停止房地产开发业务活动，没收违法所得，可以并处罚款。”第六十八条规定，没交土地出让金就卖房的，“由县级以上人民政府房产管理部门，责令停止预售活动，没收违法所得，可以并处罚款。”
《西安市城市规划管理条例》则规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由规划部门责令停止施工，限期改正，补办手续，并按规定对建设单位或个人予以处罚。
同时，上述条例第四十四条还规定，勘察、设计、施工单位，承揽未取得规划许可证的建设项目，或未按规划审批要求进行勘察、设计和施工的，由规划部门对勘察、设计单位按费用的10%至20%罚款；对施工单位按费用的30%至50%罚款。
深谙内幕的周全说，“突破口是设计、地质勘查等环节单位。比如地质勘查，一定要有规划局审批过的总平面图才能进行；没有地质勘查，设计院是不能做设计的；没有设计，哪来的施工图？没有施工图，这房咋盖？而且没有施工许可证，施工就是违法的。所以不论是设计单位还是勘察单位，他们出的报告或者图纸，都不敢盖章或签字，因为违法。”
周全说，只要违反建筑法，可以用的行政手段就多了，降资质、吊销执照、严重情况甚至可以追究法律责任。
最后一次的“利益再分配”
据周全透露，城中村违建有联系紧密的地下产业链。“一般城中村盖楼，资金村民集资一部分，村上领导入股，大小头头脑脑都会有利益。对外售房的收益，上上下下也会分肥，这是必须的。”
华商报记者测算，若按310套、每套100平方米、每平方米均价4988元计算，“沙井村1号”的销售额至少超过1.5亿元。
据西安房地产业资深人士透露，目前西安市一般高层商品房的建安成本（建筑、安装，即实际盖楼的花销）在2300至2800元每平米。项目土地成本、报建成本、前期成本、资金成本、营销推广费用、成交税费等成本加起来，在1740至2000元之间。而使用集体土地的“沙井村1号”，显然不必花费后半部分成本，所以利润差不多对半。
9月18日，华商报记者辗转联系到了另一位知情人士，他的直系亲属在“沙井村1号”有股份。他表示，“这里面最核心的利益分配可能只有几个人知道，他们不会向别人透露，外人很难知道。”
关于“沙井村1号”，他说：“这块地是村集体土地，以前建的是民房，至于谁是大股东、谁主导盖的这栋楼，大家都说不清，你想如果我也在里面有利益，估计连自己的儿子都不会告诉。”
周全认为，这栋楼其实是想打擦边球。“村上知道有开发商要搞沙井村改造，就动工建这栋楼。据说村上要跟相关部门和开发商谈，希望把这栋楼纳入安置小区的整体规划‘借机转正’，这样这栋楼就成了‘利益自留地’，各级相关人士得到了直接实惠，肯定会在未来的征地拆迁改造中更积极配合。”
周全说，城中村改造就是个利益再分配的过程，因为集体土地的特殊性，让少数人拥有话语权，从而在其中为自身攫取最大利益，“各村都是这样，一旦开始拆迁，各级政府考虑最多的就是不出事，顺顺当当把村民动员走。至于乱搭乱建，大家都心知肚明，也知道拆迁改造对农民来说，就是崽卖爷田最后一次了，一般都会睁只眼闭只眼让出一部分利益，求个安稳。开发商想早点拿地开工，干部想的是最好不出事，村民想的是只要你不侵犯我的利益，谁不说谁，皆大欢喜。”
『沙井村1号』背后是个啥问题？
李昌平： 很多“大项目”其实只符合小部分人的利益
著名三农问题专家李昌平（如今在河南信阳搞新农村建设试点，致力于完善农民共同体、建设农民自主性的工作）认为，在今天的中国，农民本应是村庄的主体、土地的主体，但在现实乡村治理中，这种主体性很难发挥，因为不尊重农民依法行使权利，使得很多地方出现各种和土地有关的“黑项目”。
“很多时候，在一些项目中，基层政府或商人，往往只和村干部勾兑好就可以了，老百姓越不知道越好。这是因为，一些基层政府甚至个别干部也有利益在里边。至于老百姓的权益是否受到侵犯，则不太关心。”李昌平认为，这种状况在各地都存在。
他认为，在现实中，不管是基层选举，还是土地保护，法律法规没什么问题，但在实践中，不管是行政还是司法，都存在有意无意不重视农民民主权利，不把农民的利益当回事的状况。
“甚至在一些地方，黑恶势力也会介入村庄政治，这与整体大环境有关。比如政府追求GDP，官员需要政绩，基层干部想拿项目，都企图绕开相应的村民议事流程和法律程序直达目的，村民意见反弹上访告状就会打压等。”
他说，在一些城中村，经济挂帅的大背景下，大部分村民的利益不再成为主要的考量，“很多以村民名义搞的项目，其实只符合了一小部分人的利益”，村民大会往往形同虚设。
他举例说，如果一个项目，按照村委会组织法，要有70%以上的人同意才能通过，但在实践中，即使没有村民代表大会通过，甚至根本不开村民大会也会施行。这种明显违反法律程序的行为，很多时候会被基层政府承认或默认。背后其实也是个别地方的基层政府和个人利益驱使。
廉高波： 土地追责的板子也应打在村镇干部身上
西北政法大学新农村建设政策与法律研究中心负责人廉高波，对农村问题和土地问题有长期的观察和研究。
他认为，国家对基本农田的保护很严格，虽然允许土地流转，但有严格要求，而对农村公用土地的使用，却没有具体规定。比如城中村拆迁过程中，部分人乘机乱搭乱建，或者租用农民土地建房建厂，上下联手套取赔偿金等。
这种状况近年来愈演愈烈，其中一个原因是，对农村干部的追责很少，廉高波说：“一片土地出租后，做了什么？有没有改变土地用途？如果非法变成建设用地，就需要对村镇干部来追责，因为他们是一线，最清楚是否改变用途。规划、土地等基层职能部门要承担管理责任，当违法违规情况出现时应及时制止。但现实中，他们往往出于利益和各种原因，比较消极甚至可能放纵。极端情况下甚至一开始就知道土地将被改变用途，却会参与进去和投资者沆瀣一气。”
“如果有一个问责制度，就会好一些。出了事情，不仅企业要承担责任，追责板子也要打在村镇干部身上。如果不这样，他们就会有恃无恐。真正的问责落到实处，才能指望基层管理者守住底线。”廉高波说。 华商报记者 申度
编辑：秦一乔