刘晓明：以系统化治水促进陕西经济社会可持续发展
11.03.2015 15:23
本文来源: 水利厅
善治秦者必先治水。“十二五”以来，在中央和省委、省政府的高度重视下，我省水利建设增速史无前例，水利发展步伐前所未有，对保障全省经济社会发展发挥了极大作用，也进一步确立了水利的基础性作用和地位。近期，习近平总书记就保障水安全发表重要讲话，指出治水对民族发展和国家兴盛意义重大。具体到我省，治水就是围绕践行和服务国家发展战略，统筹抓节水、保供水、防洪水、治污水，通过系统治理，从根本上解决水资源短缺、水生态损害、水环境污染等制约经济社会发展和生态文明建设的水问题，极大提高水安全保障能力，推动实现水润三秦、水美三秦、水兴三秦。
一、“十二五”以来水利建设成效显著
“十二五”以来，按照省委省政府的决策部署，我省以构建“五大体系”、“十大工程”为引领，全面加快水利建设步伐，2011-2013年累计完成投资571亿元，是“十一五”时期投资近2倍，一批重大水利工程相继实施，引汉济渭即将进入秦岭越岭段隧洞施工，东庄水库前期导流勘探试验洞筹备开工基本就绪，延安黄河引水工程杨家岭输水隧洞正在加紧贯通，渭河综合整治630公里堤防主体工程建成，一批亲水生态、休闲健身设施相继投运，综合整治成效开始显现，汉江综合治理、榆林王圪堵、延安南沟门、西安李家河、咸阳亭口水库加快推进。同时，水土流失治理、农村饮水安全、农田水利建设、农村水电开发等面上民生工程也取得显著成效。全省供水安全保障能力进一步增强，防洪减灾能力显著提高，农业生产和城乡居民生活条件有效改善，水资源节约保护水平进一步提高。
二、水依然是制约陕西经济社会发展的首要瓶颈
近年来，我省水利发展虽然取得显著成效，但水资源短缺、洪旱灾害频繁、生态环境脆弱的省情和水情基本特征并未改变，同极大提高水安全保障能力、促进“三个陕西”建设、支撑全面建成小康社会目标要求相比，水依然是制约经济社会可持续发展最为突出的短板。一是水资源短缺现状没有根本改变。据预测，在强化节水条件下，我省2020年缺水31亿立方米，2030年缺水45亿立方米。特别是关中和陕北地区水资源可利用量仅余10亿立方米，难以支撑区域经济社会发展。缺水同时,水的浪费及用水粗放仍较普遍，全社会节水意识还需加强。二是水生态损坏严重。全省60%面积处在严重水土流失区，得到初步治理的仅约一半，多沙粗沙区面积4.35万平方公里，全省坡耕地有2800多万亩，治理任务依然艰巨。同时，河湖生态环境用水被挤占，一些地区如关中沿渭大中城市地下水严重超采。三是水环境污染严重。全省143个水功能区中达标仅一半，1/3河段水质在Ⅳ等以下，约1/7河段失去河道基本功能。同时，近年来由于气候变化，我省水资源总量较前次评价减少5%，不少河流天然径流减幅明显。四是防洪体系仍不健全。大部分江河主要支流和中小河流未得到彻底治理，堤防达标率仅40%。不少城市由于排水管网标准低，管网老化淤堵时有发生。随着全球气候变化和极端天气频次增加，全省防洪形势十分严峻。五是农田水利设施仍显薄弱。我省十年九旱，全省失灌面积约500万亩，占有效灌溉面积1/4还多。长度约10万公里的斗渠以下田间工程中，近1/3老化失修、淤积堵塞或渠毁水断，“水中旱、渠边旱”屡见不鲜，严重影响着农业生产，危及粮食安全。六是城乡供水任重道远。“十二五”规划内剩余的365万人成为农村饮水不安全最难啃的“硬骨头”。同时，县城供水建设管理严重滞后，水利部门管理的85个县区中，40个就没有应急备用水源，县城供水平均漏失率20%远超行业标准。
按有关规划，我省2015年生产总值达2万亿元、城镇化率达57%，2020年再翻一番达4万亿元，实现这一发展目标，必须下大气力破解水资源短缺瓶颈，确保水资源供给的快速增长和高安全性。同时，防洪安全、粮食安全和生态文明建设对水利也提出更高要求。水利作为区域经济社会发展不可替代的基础支撑，现代农业建设不可或缺的首要条件，生态环境改善不可分割的保障系统，必须抓好系统治理，全面适应经济转型、社会发展、文明提升的多层次需求。
三、系统化治水是推进陕西经济社会可持续发展的关键之策
在水、地、能源等资源中，就我省而言，水无疑是支撑和影响经济社会发展的关键要素。历史经验和现实状况表明，保障水安全，搞好水治理，做好水文章，能极大促进经济提质增效升级，促进社会文明进步和谐，促进生态向山青水绿天蓝好转，不断提高人民群众的生活质量和幸福指数。水是生命之源、生产之要、生态之基，治水本质上就是抓经济转型、抓社会治理、抓生态建设、抓民生推动。必须牢固树立“绿水青山就是金山银山”和“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，坚决杜绝“一边调水一边浪费，一边治理一边污染，一边绿化一边破坏”，围绕治水总目标，把用水总量、用水效率、水功能区控制指标作为硬约束，以水安全、水生态、水环境治理为突破口，加快社会深化改革，加快经济转型升级，加快生态改善美化，通过系统治水倒逼约束形成经济社会发展和生态建设的良性机制，实现绿色发展、低碳发展、持续发展，不断打造陕西经济社会发展的升级版。
在具体推进中，必须与习近平总书记关于保障水安全的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新思路相结合，坚持从四个方面做好系统化推进。一是坚持以人为本、人水和谐。遵循水的自然规律和经济社会发展规律，正确处理人与自然、人和水的关系，全面节约、高效利用、合理开发、优化配置、科学调控、有效保护水资源。二是坚持统筹兼顾、协调发展。兼顾全面和重点、当前和长远，实行节流开源保护并重、防洪抗旱除涝并举、建设管理改革并进，促进流域与区域、城市与农村协调发展，实现经济效益、社会效益和生态效益有机统一，充分发挥水利综合效益。三是坚持因地制宜、突出重点。按照区域经济社会状况和资源禀赋特点，分类指导、分区推进、分期实施，突出不同区域在突破水资源瓶颈制约、提高防洪抗旱能力、改善水生态环境等方面的重点任务。四是坚持改革创新、力求长效。加强水利重点领域和关键环节改革攻坚，着力破除在水资源管理、投融资、水价形成、建设管理、工程管护等方面制约发展的体制机制障碍，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、科学发展的长效体制机制。
四、统筹治水要突出抓好重点
“兴陕之要，其枢在水。”从我省实际看，水资源短缺、洪旱灾害频繁、生态环境脆弱是省情和水情，突破水资源瓶颈制约、提高防洪抗旱能力、改善水生态环境是治水三大目标，抓节水、保供水、治污水、防洪水是治水的四项基本内容。这些内容既有区别，又相互关联，既要统筹兼顾，还需分区施策。
（一）把节水作为治水首要任务抓实抓常抓细。节约一方生产生活用水，不仅可少调一方境外水，还可少排一方废污水，增加一方生态水，以节水做减法，实现经济社会生态效益的三重叠加。通过农业节水抓大片，工业节水抓大户，城市节水抓器具，社会节水抓制度，全面推进节水型社会建设，彻底扭转那些抱薪救火、扬汤止沸的发展行为，打破经济发展必然带来用水大幅增长的怪圈。关中和陕北资源性缺水地区尤为重要，必须坚持先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水。工业节水，要优化产业布局，实行用水效率准入管理，以高取水行业为重点，推行先进循环技术，实现一水多用、优水优用、污水回用。狠抓农业节水，力争不增加农业用水总量，稳步提高全省灌溉水利用系数，有效增加水浇地面积，实现渠畅、水活、苗绿田园景象和确保粮食高产丰产。在城市建设中，严格节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，建好城市发展的“里子”，着力打造“海绵城市”和“海绵家园”，大力推广节水器具，加快公共供水管网改造，降低供水管网漏损率。充分发挥水价的经济杠杆调节作用，不断提高全社会节水意识。
（二）加快打造陕西现代化水网。立足省情水情，着眼长远发展，统筹三大区域，从整体层面上推进水资源的统一调度和优化配置。在新型工业化、城镇化和农业现代化进程中，把握好水资源与其他生产生活要素的空间均衡，统筹考虑经济社会发展与水资源承载能力，强化水资源环境刚性约束，以水定需、量水而行、因水制宜，逐步实现区域水源相互连通、水量联合调度，不断提高供水保障程度和水资源配置效率。关中地区围绕服务关天经济区发展和建设西安国际化大都市，坚持开源与节流并重，以引汉济渭、泾河东庄水库和黄河古贤水库供水线路为主脉，采用南水北调、东水西调构建关中供水网络，在满足城镇工业用水同时，退减挤占的农业和生态用水，压减超采地下水，逐步达到采补平衡。陕北地区围绕服务能源化工基地建设，以水资源和水环境承载能力为前提，适度挖掘利用当地水，近期加快实施延安黄河引水工程和榆林黄河引水工程，远期积极争取南水北调西线调水，构建陕北供水网络，与当地水源联合运用，保障用水需求。陕南地区围绕服务循环经济区发展，注重水生态修复和保护，实行大中小微水源并举，全面提高居民生活、工农业生产和生态用水安全保障程度。
（三）持之以恒抓好水生态建设。突出系统治理，把治水与治山、治林、治田有机结合起来，协调解决水资源、水环境、水生态、水灾害关系，提升水资源调蓄能力、水环境自净能力和水生态修复能力。坚持不懈地抓好水土保持，人工治理与自然修复并重，陕北地区加快淤地坝建设、坡耕地治理、退耕还林和多沙粗沙区治理，关中地区积极推进渭河流域水土保持综合治理，陕南地区继续实施“丹治”工程，通过山、水、林、草、田、园、路、村综合治理，建设陕北黄土高原水保生态秀美区及渭河流域水保生态景观带、汉江流域水保生态景观带，确保国家南水北调中线供水水质和黄河长久安澜。继续加强渭河、汉江等重要江河和中小河流综合治理，在满足洪畅、堤固同时，充分做好与城市发展布局和城镇化建设的深度融合，实现安澜河、生态河、景观河目标。加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地的保护，以恢复“八水绕长安”胜景为引领，继续推进西安市水生态文明城市建设试点，逐步扩大全省试点范围，推动城市水环境综合整治，恢复河流清水通道和生态廊道功能，不断提升城市品味，美化人居环境，促进环保、绿色、低碳产业聚集。依托水利工程，建设一批水清景美、亲水性强、文化底蕴深厚的水利精品景区。
（四）铁腕推进水功能区治理和抓好小水电节能减排。从严核定水域纳污容量，把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，加强水功能区动态监测和科学管理，减少污水未经处理直排，有效减少和严格控制入河湖排污总量，防治江河湖库富营养化，改善重点流域水环境质量，努力使“母亲河”变清变美。加快国家水资源监控项目建设，对黄河、渭河、汉江、丹江等重要河流和省、市界断面水质水量实行“全天候”监测，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河湖排污口。大力发展农村水电绿色能源，在满足当地电力需求、改善群众生活生产条件同时，促进节能减排发挥重要作用。坚持“适度有序”开发水电清洁能源，优先开发具有旅游、生态等社会功能的水电站，坚决制止惟利是图、吃干榨尽的破坏性开发行为，按照枯水期河道生态基流要求保证下泄流量，以维护河流健康生命。
五、以强有力的保障措施推进系统化治水
水利事业关系全省长远发展，关系三秦人民福祉，必须强化组织领导，真抓实干，持之以恒。
一是抓好规划论证。对城镇发展、产业布局等规划要做好规划的水资源论证，以水资源量为核心算清账，盘点发展的条件和能力，因水制宜搞好城镇规划，量水而行布局产业人口，有多少水办多少事，决不能涸泽而渔。实行严格水资源管理，对水资源短缺或水污染严重地区，新上项目实行停批、限批、效率准入等严厉措施，严守开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，合理安排生活、生产、生态用水，确保经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。
二是实施重大项目带动。集中力量推进引汉济渭、东庄水库、陕北黄河引水工程建设，构建关中、陕北供水网络，加快全省水网体系形成。继续推进渭河综合整治、汉江综合治理，陆续实施丹江、延河、无定河等重要支流综合治理。重点推进陕北粗泥沙集中来源区拦沙工程，继续搞好丹江口库区上游水土保持工程建设。抓好农村水利、饮水安全、农村水电等面上项目。
三是切实增加投入。坚持政府市场两手发力，健全水利投入稳定增长机制。坚持以政府为主导，把水利作为基础设施建设优先领域和公共财政支出重点，确保财政性水利投入总量和增幅明显提高，保障公益性为主水利工程的投资需求。发挥市场机制作用，鼓励金融机构增加水利信贷投放，推进经营性水利项目市场融资，支持社会资本参与水利设施建设运营，多渠道筹措水利建设资金。
四是加强组织保障。由各级党政主要领导亲自抓、负总责，把水利工作摆在重要位置，深入研究水安全形势，准确把握水利发展规律，结合实际完善治水兴水思路，及时研究和协调解决重大问题。贯彻中央对政绩考核的新要求，把治水作为各地各部门实绩考核重要内容，作为领导干部履责尽职的重要方面，强化对最严格水资源管理“三条红线、六项指标”的责任考核和责任追究，确保责任到位、投入到位、措施到位。
五是注重社会参与。全方位构建公众参与机制，创新公众参与方式，健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制，不断提高系统化治水方案的透明度和社会参与度，保障公众知情权和维护公共利益。加大宣传力度，不断提高全社会的水患意识、节水意识、水资源保护意识，形成惜水、爱水、节水的社会行为规范体系，努力调动社会各方面的积极性、创造性，形成全社会共同加快推进系统化治水的良好氛围。
本文来源: 水利厅
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