法治护航“三块地”改革

　　备受关注的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，也就是俗称的“三块地”改革，已经箭在弦上。

　　2月25日，羊年第一个工作日。《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整有关法律规定的决定(草案)》(简称决定草案)提交全国人大常委会审议。

　　根据决定草案，北京市大兴区、天津市蓟县、河北省邓州市等33个县(市、区)，将突破现行土地管理法、城市房地产管理法的有关规定，在“三块地”方面开展改革试点。

　　苏州大学法学院教授张鹏对决定草案评价很高。他说：“当前，土地制度特别是农村土地制度改革，已经成为全面深化改革中的一项枢纽性工程。这个决定草案为土地制度的深层次改革提供了法治保障，将确保改革在法治路径下运行。”

　　同等入市、同权同价

　　推进“三块地”改革，是党的十八届三中全会作出的重大部署。2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30个左右县(市)行政区域进行试点。

　　国土资源部部长姜大明表示，试点涉及突破土地管理法、城市房地产管理法中的相关法律条款，需要提请全国人大常委会授权。

　　比如，在农村集体经营性建设用地方面，按照现行土地管理法第43条、第63条和城市房地产管理法第9条，这类土地不能同等入市、同权同价。决定草案明确，在试点区域内暂时停止实施这一规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

　　据了解，20世纪90年代开始，不少地方就开始了农村集体经营性建设用地使用权流转试点。但长期以来，试点一直未能在全国推广。

　　“因为和法律相冲突，过去许多用地单位不敢用此类土地，大型银行也不接受此类土地使用权抵押融资。”张鹏认为：“决定草案肯定了农村集体经营性建设用地使用权和国有建设用地使用权的同等地位及入市交易的正当性，有利于保障各类市场主体的交易安全。”

　　在农村宅基地制度方面，决定草案提出，暂时调整有关法律规定的行政审批权限，明确使用存量建设用地的，下放至乡(镇)政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级政府审批。

　　合理确定农地征收补偿标准

　　近年来，因征地拆迁引发的社会矛盾、群体性事件层出不穷。随着2011年国有土地上房屋征收与补偿条例颁布施行，城市征地拆迁问题逐步得到规范，农村土地征收就成了焦点。这其中，征地补偿标准是焦点所在。

　　现行土地管理法第47条规定，征收农村集体土地，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

　　中国政法大学民商经济法学院教授王光进告诉记者，30倍的补偿标准是1998年制定的。近20年来，我国物价不断走高，失地农民的生活水准比征地前有所下降。

　　决定草案明确，暂时调整实施征收集体土地补偿的规定，明确综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。有条件的地方可以采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。

　　“过去的被征地农民往往成了‘三无’居民：无稳定工作、无住房、无社会保障。”王光进表示，决定草案明确规定了失地农民住房、社会保障和就业的内容，大大提高了对他们的保护，避免成为“三无”居民。

　　坚守三条底线、坚持试点先行

　　根据决定草案，除浙江、四川各有两个试点地区外，全国其他29个省份均有一个县(市、区)进入试点范围。广东佛山南海区、贵州湄潭县等较早进行农村土地改革探索的地区也在其中。

　　国土资源部有关负责人解释说，试点地区的选择坚持小范围，以县(市)行政区域为单位，统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式。

　　张鹏也表示，试点选择的地区具有相当的代表性和广泛性。一来全国各省份都有县域单位参与，地域上具有广泛的参与性。二来既有经济发达地区，也有经济欠发达地区，能保障试点经验在不同地区的通用性、可复制性。

　　他建议，立法机关作出授权决定后，国务院应尽快出台农村土地制度改革的细化措施。“比如，关于集体经营性建设用地使用权流转，其期限、转让方式、出让金支付等，还需要相关规则予以明确。这些细化规则能否及时出台并准确反映此次改革的精神，将直接决定改革的成败。”

　　张鹏还提醒说，改革不意味着放松对土地的管控，坚持最严格的土地政策不能变。特别是在用途管制、规划布局、农田保护等方面，应当继续保持高压态势，坚决杜绝随意改变土地用途、农转非、突破建设用地指标等现象发生。

　　决定草案明确，有关法律规定的调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

　　姜大明强调：“推进改革试点，将坚持‘封闭运行、风险可控’的原则，坚守确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。”