窦玉沛：健全中国特色社会救助制度的实践与思考

　　　　[摘 要] 近年来我国社会救助工作取得较大进展，但仍存在一些突出困难和问题。健全完善中国特色社会救助制度，要以问题为导向，以困难群众需求为出发点和落脚点，按照突出重点、分类发展、稳步推进的原则做好加强规范管理等四个方面的工作。

　　　　[关键词] 社会救助制度；发展历程；发展趋势；重点任务

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　社会救助是国家保障困难群众基本生活的一项基础性制度，党中央、国务院对此高度重视。进入新世纪以来，作为我国社会保障体系的重要组成部分，社会救助的功能定位日益清晰，制度构成日趋完备，国家投入不断增加，管理服务持续规范，在维护困难群众基本生活权益方面发挥着越来越重要的托底保障作用。相较社会保险、社会福利、慈善事业等其他社会保障制度而言，社会救助侧重“雪中送炭”，着眼于解决公民当下的生存危机，强调国家和社会对全体社会成员的责任和义务。社会救助具有无差别、广覆盖、无偿性等特点，凡在一定时期内生活困难，或者遭遇突发灾难，符合救助条件的公民，都可以无偿获得国家和社会提供的各项救助。

　　一、中国社会救助制度的发展历程

　　从古代赈灾救济到建国后的灾害救济，再到农村特困户救济和农村五保供养等，我国的社会救助举措延续不断。改革开放以来，随着经济快速发展和市场经济体制逐步建立，低保等各项社会救助制度从无到有、从小到大、从点到面，制度体系逐步建立，管理体制和运行机制不断完善，综合性社会救助体系框架基本成型。建国后我国社会救助制度发展大致可分为四个阶段。

　　（一）初创期（1949-1978）

　　建国伊始，经济停滞，社会失范，民生凋敝，灾害频繁，导致灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等城乡贫困人口众多。为解决贫民最为紧迫的生存问题，维护基层社会稳定，党和政府及时开展临时性、应急性救助，为贫困人口发放款物。据不完全统计，从1954年到1957年国家共支出城市社会救济费1亿多元，救济1000多万人，这对于妥善解决历史遗留问题，恢复发展国民经济，巩固新生的人民政权起到至关重要作用。

　　进入全面建设社会主义时期后，党和政府逐步确立了与计划经济体制相适应的社会救济制度框架。在农村，1956年一届全国人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，要求“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”，由此建立了农村五保供养制度。在城市，60年代初期，国家通过生产自救、收容遣送、安置闲散劳动力、增加财政投入等方法不断加大社会救济力度，解决因国民经济再次严重困难而骤增的困难人群生存问题，并逐步形成了定期定量救济和临时性救济制度。

　　“文化大革命”期间，党和国家的各项工作受到严重冲击。1969年内务部撤销，各地民政部门也被冲垮，各项救济工作大多停止，很多按规定应该享受救济的人员得不到救济。此时的农村社会救济主要依靠农村人民公社开展，城市社会救济主要依靠企事业单位自行组织实施。

　　（二）探索期（1978-1999）

　　党的十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设事业进入新的历史时期，民政工作得到党和政府的高度重视。1978年5月民政部正式恢复成立，设置农村社会救济司、城市社会福利司分管农村和城市社会救济工作。在农村，社会救济方式不断探索创新：一是对农村常年生活困难的特困户、孤老病残人员和精减退职老职工，按季度或按月给予固定数额的救济金或救济粮，对其他贫困人口则通过灾民荒情救济的方式给予临时救济；二是1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》，明确五保供养经费从“村提留或乡统筹”中列支；三是通过开发式扶贫改善农村贫困状况，开展了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发。在城市，将享受社会救济的特殊人员范围扩大到“文革”受迫害人员、平反释放人员等20多种救济对象，实行按对象身份施救。

　　进入90年代，为解决市场经济体制确立和国有企业改革带来的大量失业下岗人员生活困难，1993年5月上海市民政局会同有关部门下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》（沪民救（93）第17号），拉开了我国社会救济制度改革的序幕。1997年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号），明确规范了低保制度的救助范围、救助标准、资金来源、救助管理等，要求在全国城镇地区全面建制。1999年，国务院颁布施行《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国城市低保制度正式走上法制化轨道，传统社会救济改革迈出坚实步伐。

　　（三）发展期（2000-2011）

　　2006年10月，党的十六届六中全会第一次要求在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”；7月，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号)，对农村低保标准、救助对象、规范管理、资金落实等内容作出了明确规定。到2007年9月底，全国31个省(自治区、直辖市)，2777个涉农县(市、区)已全部建立农村低保制度。

　　为适应农村税费改革后的新形势，2006年国务院修订颁布《农村五保供养工作条例》，系统规范了供养对象、审批程序、供养标准、供养形式、机构建设、资金渠道、监督管理和权益保护等，把农村五保供养资金纳入财政预算，并将五保供养服务机构建设纳入当地经济社会发展规划，实现了农村五保由集体供养向国家财政保障的制度转型。

　　看病就医是困难群众面临的突出问题。为解决这个问题，2003年民政部、卫生部、财政部联合下发《关于实施农村医疗救助的意见》(民发〔2003〕158号)，揭开了医疗救助制度建设的序幕。2005年3月，国务院办公厅转发民政部、财政部等部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》(国办发〔2005〕10号)，要求用2年时间进行试点，之后再用2—3年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。截至2008年底，全国所有县（市、区）全部建立了农村和城市医疗救助制度，实现了医疗救助制度城乡全覆盖。与此同时，为解决困难群众面临的住房、教育和其他临时性、突发性困难，民政部门配合相关部门逐步建立实施了住房救助、教育救助、临时救助等专项救助制度。

　　（四）规范期（2012年至今）

　　党的十八大以来，党中央、国务院对保障和改善民生、完善社会救助体系、加强社会救助工作提出了更高要求。习近平总书记指出，保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不断的新起点；只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若素。李克强总理强调，要重点保障基本民生，编织一张兜住困难群众基本生活的安全网,确保网底不破,保障他们的基本生存权利和人格尊严,避免陷入生存窘境,防止冲击社会道德和心理底线。2012年9月，国务院下发《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号），适应新形势，对城乡低保的对象认定、标准制定、规范管理、能力建设等提出了明确要求。2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》（国务院令649号），第一次以行政法规形式规定了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项社会救助制度和社会力量参与，构建了一个分工负责、相互衔接、协调实施，政府救助和社会力量参与相结合的中国特色社会救助制度体系，标志着我国社会救助事业进入制度定型和规范发展的新阶段。

　　六十多年来，我国社会救助事业与经济社会历史变迁相适应，经历了从传统社会救济到现代社会救助的重大转变。一是政策理念上的转变。从“救济”到“救助”，提升了社会救助的制度功能，强化了政府责任，从根本上改变了中国社会救助制度的理念，实现了从政府恩赐施舍到政府维护困难群众基本生存权益的转变。二是制度设计上的转变。从碎片化的分散状态，转变为体系化的制度设计，系统构建了综合性社会救助制度体系；从部门分割转变为部门统筹协调，既明确民政部门负责统筹社会救助体系建设，又要求教育、住房城乡建设、人力资源社会保障、卫生计生等部门按照各自职责分工做好相应社会救助工作；从随意性救助转变为规范化救助，各项救助制度都明确了救助对象、救助标准、救助程序和资金来源等，实现了法治基础上的规范化。三是救助内容上的转变。由传统的、单一的物质救助，转变为物质救助与服务救助相结合，增加了生活帮扶、精神慰藉、心理疏导、能力提升等服务内容。四是城乡发展统筹上的转变。由城乡分割、城乡二元制度设计，向统筹城乡发展转变，实现了城乡居民在社会救助方面的权利公平、机会公平、规则公平。五是参与主体的转变。由以政府组织开展社会救助项目为主，向政府主导下的政府和社会协同配合转变，鼓励社会力量积极参与社会救助，提供更多人性化、多样化、多层次的救助服务。