环境公益诉讼体系需构建

      王彬辉

　　2014年新修订的《环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，允许符合条件的社会组织提起环境公益诉讼，但这只是一条原则性规定。在这条原则规定的指引下，当前我国有必要构建体系完善的环境公益诉讼制度。

　　一、我国环境公益诉讼现状

　　当前，环境公益诉讼在我国已成为理论研究和诉讼实践中的一个热点问题，尤其是2012年《民事诉讼法》修改后第五十五条明确规定环境公益诉讼制度后各地纷纷实践，表现最为明显的是各地环保专门化审判机构相继成立。截至2013年12月31日，全国以环保审判庭、环保巡回法庭、独立建制的派出环保法庭、环保合议庭等4种模式存在的专门环境审判组织有168个。

　　然而我国现行的环境公益诉讼司法实践更多的关注于环境民事公益诉讼，忽视了应该给予同等重视的环境行政公益诉讼。这种状况在2012年新修订的《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼进行规定后更加突出，具体表现在：

　　首先，各地有关环境公益诉讼的规范性文件中除了环境公益诉讼案件的一般性规定外，更有专门对环境民事公益诉讼案件的规定，如无锡市法院、市检察院2008 年9月联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》；无锡市法院、市检察院、市法制办2008年12月联合发布的《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》；昆明市市法院2010 年11月发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》。而对于环境行政公益诉讼案件的专项规定则没有。

　　其次，司法实践中环境民事公益诉讼的数量也明显多于环境行政公益诉讼。据中华环保联合会不完全统计，我国各级法院近年来已经受理环境民事公益诉讼至少 17 起，而环境行政公益诉讼才6起。

　　二、修改《行政诉讼法》，推进环境行政公益诉讼

　　相对于具体污染企业和个人，行政机关不当或滥用权力，会给环境公共利益造成更为严重的损失。而我国的行政监督由于缺少专门的监督机制和有效的监督手段而先天不足。因此，通过环境行政公益诉讼加强行政监督是行政权力有效运行的有力保障。它能够有效地减少甚至避免行政决策中出现的偏差和失误。

　　但是《行政诉讼法》的原告资格和行政受案范围的规定限制了环境行政公益诉讼的发展。该法第二条规定，只有公民、法人或其他组织的合法权益受到具体行政行为侵犯的时候，他们才有权向人民法院提起诉讼。其中“合法权益”限定排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为环境公共利益提起诉讼的可能性。同时，该法第 十一条对受案范围的列举式规定强调，原则上只有人身权、财产权受到侵犯的行政纠纷才能为法院受理，这也限制了未损害到人身权、财产权的环境公共利益受损纠纷被法院受理。

　　在加拿大，司法审查活动是作为“法院判定由成文法或普通法授予的、由公共机关行使的权力是否合法的过程”。任何直接受到行政决策行为影响的人都可以提起司法审查的申请。当存在严重的或者应被审查的问题时，基于公共利益提起司法审查也是被允许的。为有效实施新《环境保护法》第五十八条规定，有必要修改《行政诉讼法》的相关规定，以促进我国环境行政公益诉讼的发展。

　　三、环境民事公益诉讼的可诉范围应该扩大

　　我国《侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”可见，这部法律认为环境侵权行为即为环境污染造成他人损害的行为，在此立法思路下，进入司法救济的也只能是环境污染致人损害行为。

　　但是，环境资源的公共利益主要体现为环境资源的生态服务功能以及对人的精神愉悦功能等非经济利益。因而，我国环境民事公益诉讼可诉范围不应局限在“污染环境”的行为。

　　同时，从实践中已设立的环保法庭受案范围来看，均力求突破将环境侵权行为定位为污染致害的限制。比如，根据《贵阳市中级人民法院关于设立环境保护法庭的实施方案》和《贵阳市人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》，环保“两庭”负责审理涉及“两湖一库”水资源保护及贵阳市辖区内，因涉及生态环境和生活环境保护而产生的一、二审刑事、民事、行政案件和相关执行案件。无锡中级人民法院环保法庭依法审判涉及辖区内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿等一、二审案件。

　　随着公民生态环保意识和法治意识的不断提高，环境问题公益化的趋势越来越明显，然而传统诉讼制度已经不能有力地保护这种公益，势必影响公众参与环境事务的积极性。因此，在2014年新修订的《环境保护法》第五十八条基础上，构建体系完善的环境公益诉讼制度势在必行。

　　作者单位：湖南师范大学法学院

（责任编辑：李国兆）