论我国现行国家赔偿义务机关设置模式的弊端

20.04.2015 18:22

本文来源: 法院

【摘要】国家赔偿义务机关是保障公民赔偿请求权得以实现的关键所在。赔偿义务机关设置的是否合理直接关系到国家赔偿制度功能的发挥和公民权益的保障。我国现行分散式的国家赔偿义务机关设置模式虽然在《国家赔偿法》实施的十三年里发挥了一定的作用，但在实施过程中也凸显了很多缺陷和不足，严重阻碍了国家赔偿制度的发展。因此在分析研究我国现行国家赔偿义务机关的弊端的基础上，根据我国现状进行一定的改良具有十分重要的意义。

【关键词】赔偿义务机关自然公正原则分散制模式集中制模式赔偿委员会

在世界各国历史上，国家和国王都是至高无上的代表，臣民对于国家的任何行为只有服从。但是，随着国家主权豁免原则的消退，国家对其侵权行为也需要承担责任，国家赔偿制度在世界各国相继建立。但是国家是一个抽象的存在，不可能直接出面对具体的受害人进行赔偿，必须在制度上寻找代理人来代其承担赔偿责任，于是就出现了赔偿义务机关的制度设计。我国现行的赔偿义务机关设置模式是以侵权机关为赔偿义务机关的分散模式，这种模式虽然发挥了一定的作用，但在实施过程中也暴露了许多弊端。尤其在当前这种看重“面子”、讲究“政绩”的行政实践氛围中，侵权机关为了维护自己的利益会千方百计的逃避责任，为赔偿请求权人设置很高的“门槛”，导致受害人索赔无门，严重损害了赔偿请求权人的合法权益，也使国家赔偿制度形同虚设。因此，本文将在分析我国现行国家赔偿义务机关设置模式的弊端的基础上，对改革现行赔偿义务机关模式提出一些可行的建议。

一、赔偿义务机关的概念及其作用

（一）赔偿义务机关的概念

赔偿义务机关这一概念是随着国家豁免原则的消退，“拟人化”理论等国家赔偿责任理论的兴起和各国国家赔偿制度的建立而产生的。在漫长的封建时代，王权就是主权，国王掌握着社会生活的一切权力，长期奉行着主权豁免原则。在主权豁免原则的影响下，不仅国家行为享受豁免，公务员个人的侵权行为也长期受到豁免。但是，随着资本主义商品经济的不断发展和一系列的社会政治、经济条件的变化，资本主义国家不得不放弃主权豁免，开始建立国家赔偿制度。在各国相继建立国家赔偿制度后，赔偿义务机关这一概念也出现在人们的视野中。赔偿义务机关是指代表国家这一赔偿责任主体履行赔偿义务的机关。赔偿义务机关与侵权机关是两个不同的概念，前者是指代替国家具体履行赔偿义务的机关，而后者则指“实施了违法侵害公民权益的作为或者不作为的机关，或者工作人员实施的侵权行为在法律上归属的机关”。由于各国采用的模式不同，所以有的国家的侵权机关就是赔偿义务机关，而有的国家规定了统一的赔偿义务机关。我国在建立国家赔偿制度之初，结合实际选择了分散模式，即由侵权机关作为赔偿义务机关。由于我国仅存在行政赔偿和司法赔偿，因此我国赔偿法中所指的赔偿义务机关也仅指行政赔偿义务机关和司法赔偿义务机关。行政赔偿义务机关是指代表国家接受行政赔偿请求、支付赔偿费用、参加赔偿诉讼的机关。司法赔偿义务机关是指在司法赔偿程序中具体承担赔偿义务、支付赔偿费用的机关。

（二）赔偿义务机关的作用

国家是一个抽象的存在，其职能都是由下设的各级国家机关履行的，因此，当国家机关及其工作人员违法行使职权侵害公民合法权益时，国家这个抽象的责任主体却无法直接对受害人进行赔偿，必须在制度上为其寻找一个代理人，代其履行赔偿事务。赔偿义务机关就充当了这个代理人角色。作为国家赔偿责任的履行者，赔偿义务机关的职责就是受理国家赔偿案件，对侵权机关的致害行为是否合法进行确认，并与赔偿请求权人就赔偿事宜进行协商，对赔偿请求作出处理。

对赔偿请求权人而言，只有知道了哪个机关是赔偿义务机关才能进行索赔。“赔偿义务机关作为代替国家履行赔偿义务的机关，是为了解决发生损害后，受害者应该向哪个具体机关提出国家赔偿请求的问题” 。国家机构庞大，部门林立，很多部门存在职能交叉的情况。当公民权利受到公权力的侵害时，公民不知道应该向哪个部门提出赔偿，加之机关之间的相互推诿，导致国家赔偿案件一拖再拖，公民的合法权益得不到及时的救济。赔偿义务机关的作用在于使赔偿主体由抽象的实体变为具体的实体，使受害者易于找到索赔对象，从而救济自己受损的利益。

二、赔偿义务机关设置的模式

赔偿义务机关设置模式是指法律根据一定的具体原则确定在发生国家赔偿案件时，受害者向哪个机关提出赔偿请求的问题。当今世界各国赔偿义务机关的设置模式主要有两种，即分散模式和集中模式。

“分散模式即由实施侵权行为机关作为赔偿义务机关” 。在分散模式下，侵权机关和赔偿义务机关一致。其优点是：第一，便于受害人申请赔偿。在侵权机关实施违法行为后，受害人对于谁侵害了其合法权益这一事实十分明确，可以直接找侵权机关赔偿，而且侵权机关作为赔偿案件的当事人之一，比其他机关更了解案件的具体情况和赔偿请求人的实际需求。第二，便于国家对侵权机关进行监督。因为国家机关受理赔偿案件的多少从一定程度上可以反映出这个机关的能力。但是分散模式的缺点也是十分明显的。由侵权机关作为赔偿义务机关违反了自然公正原则。自然公正原则“体现了以下两个特定要求：（1）任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官；（2）应听取双方之词，任何一方之词未被听取不得对其裁判” 。任何人在涉及到自己利益的时候难免会出现偏私和不公，侵权机关亦是如此，当其滥用权力给公民造成损害时，机关会想方设法地逃避责任以维护自己的形象，根本就不受理或拒绝受理受害人的赔偿请求，这对于受害人而言显然是不公平的。

“集中模式是指设立专门的，相对独立的机构办理赔偿事务，赔偿义务机关与侵权机关分离，与赔偿裁决机关有时一致。” 该模式的优点在于：第一，避免了侵权机关成为自己案件的法官，在程序上会公正一些，裁决结果更具有说服力一些。第二，当出现多个机关共同侵权时，设立统一的赔偿义务机关会更易于受害人申请国家赔偿。但集中模式也有其自身的缺点，首先，赔偿义务机关不是侵权机关，对案件的起因事实等各方面都不是很了解，在裁决的过程中会增加各方当事人的成本；其次，设立统一的赔偿义务机关，就无形中增加了国家机关的数量，导致机构冗杂庞大，不易于管理；最后，赔偿义务机关的规模和人员都是有限的，在案件数量较多的情况下会引起案件的积压，从而导致案件处理效率的低下。

三、我国现行国家赔偿义务机关设置模式的弊端

在建立国家赔偿制度之初，综合考虑了各种因素选择了分散模式，但在实施过程中凸显了很多弊端，严重阻碍了国家赔偿制度在我国的发展。下文将从行政赔偿义务机关和司法赔偿义务机关两个方面来论述现行模式的弊端。

（一）行政赔偿义务机关设定情况及存在的问题

行政赔偿义务机关就是指代表国家处理赔偿请求、支付赔偿费用、参加赔偿诉讼的行政机关。根据具体情况不同又可分为六种情况：

1、单独的赔偿义务机关

行政机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。这里的“及其工作人员”有两种情况：其一就是此公务员就是该行政机关的人员，那么其违法行为基于职务原因理应归属于其所在的机关承担。其二是并不是该行政机关的人员，而是其它机关的工作人员，比如借调人员的情形。此处所看的关键是与公务员具有委托关系的行政机关，而不完全是与该公务员具有隶属关系的行政机关。

2、共同的赔偿义务机关

两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使职权的行政机关为共同赔偿义务机关。作为赔偿义务机关的共同机关必须都是具有独立主体资格的行政机关。而且当两个以上的行政机关进行联合执法时，所有参与联合执法的行政机关为共同赔偿义务机关。其中的损害可能是由一个机关造成的，但每个机关都是被告。

该规定在现实中暴露的问题是：国家赔偿的责任主体是国家。赔偿义务机关承担的只是赔偿事务而不是赔偿责任，最终的赔偿费用是从国库支付的。在赔偿机关对受害人进行赔偿后，在机关之间的相互追偿是没有必要的，只会增加程序运转的成本。

3、法律法规授权的组织作为赔偿义务机关

法律、法规规定的组织在行使授权的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。这里需要明确的是所涉及的法律法规包括规章，但不包括规章以下的规范性文件，除非法律法规和规章有明确的规定，否则规章以下的规范性文件设定的授权都视为委托，由“授权机关”作为赔偿义务机关。

4、委托的机关作为赔偿义务机关

受行政机关委托的组织或者个人在行使委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。

该规定存在的问题是：机关经常会因为地域、职务便利等因素将部分职能委托给另一个机关、组织或个人，当受托人因自己的违法行为给公民、法人或其他组织造成损害时，受害人还需要经过层层障碍找到委托机关，往往会耗时耗力，而且委托机关为了维护自己的利益，可能会千方百计的阻碍受害人的索赔。

5、机关被撤销时的赔偿义务机关

赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。

该规定的问题在于：如果赔偿义务机关被权力机关撤销的，而且没有继续行使其职权的行政机关的，赔偿义务机关该如何确定？根据我国行政诉讼法及国家赔偿法的基本原理，国家权力机关不能成为行政诉讼的被告，也不能成为国家赔偿的义务机关，但国家权力机关对赔偿义务机关的撤销，并未改变有关相对人的合法权益遭受该赔偿义务机关违法行使职权行为损害的客观事实，对这种损害，应当予以补救，赔偿请求人的赔偿请求权和取得赔偿权均不因赔偿义务机关的终止而消灭。否则，有悖于我国《国家赔偿法》的初衷。

6、经过复议的赔偿义务机关

经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关决定加重的，复议机关对加重部分履行赔偿义务

该规定问题在于：如果复议机关决定加重的，那么原行政行为机关对原来部分承担责任，而复议机关对加重部分承担责任，。该规定中先后两次使用“加重”的概念，但“加重”二字的含义并不十分明确。在实际生活中，复议加重损害，主要是指对损害结果的加重；也可表现为复议机关逾期不决定从而加重了损害；还可表现为复议决定未改变原具体行政行为，而维持了原行为，但仍然加重了损害。这样一来，不管复议机关的复议决定是改变了原具体行政行为的，还是维持了原具体行政行为，也不管复议决定对原具体行政行为的改变是倾向于相对人还是倾向于行政机关，都可能引发加重损害的后果，复议机关也都可能由此而履行一定的赔偿义务。这对复议机关来说，似乎有失公正。何况，根据该规定，复议机关只对“加重部分”履行赔偿义务，但加重部分究竟有多大，认定非常困难。因为在司法实践中，到底受害人的哪些损害是由最初侵权行为造成的，往往界限不明。在有些时候，要分清原行为和复议行为损害结果的大小几乎是不可能的。可是，按照《国家赔偿法》的这一规定，对原侵权行为和复议行为所致的损害程度又不得不准确认定，否则，两者所致的赔偿责任就无法分清，所谓“复议机关对加重的部分履行赔偿义务”就成了一句空话，受害人因此而应该取得的赔偿请求权也永远无法落到实处。

（二）司法赔偿义务机关的设定及存在的问题

“司法赔偿义务机关是接受司法赔偿请求、具体承担赔偿责任、支付赔偿费用的机关。” 与行政赔偿义务机关一样，我国司法赔偿义务机关的设置模式仍采用的是分散式，所不同的是在司法赔偿中规定了后置确定原则。由于司法工作中涉及的机关很多，尤其是在刑事诉讼中，公检法三机关的分权，因此使得某一损害结果的发生往往是多种因素导致的，为了便于受害人索赔，国家赔偿法中规定了后置确定原则，即由最后行使司法职权的机关作为赔偿义务机关。

根据我国《国家赔偿法》和相关法律解释的规定，确定司法赔偿义务机关的情形大致可分为以下六类：

1、对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关；

2、对没有犯罪事实的人错误逮捕的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关；

3、再审改判无罪的，作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关；

4、二审改判无罪的，作出一审判决的人民法院和作出逮捕决定的机关为共同赔偿义务机关；

5、违法采取强制措施的，采取强制措施的机关为赔偿义务机关；

6、司法人员非法暴力行为、违法使用警械、武器行为的，该司法人员所属机关为赔偿义务机关。

我国司法赔偿中虽然确立了后置确定原则来解决公检法三机关分权以及一审二审再审程序中几个机关侵权的情况，但是这种分散模式在实践中依然暴露了很多问题。

首先，先行处理程序使得侵权机关充当“自己案件的法官”，违背了自然公正原则，在程序上首先是不公正的。司法机关应该是公平公正的象征，可是在我国现行体制下，司法机关的这种本质特点并没有在实践中很好的体现。司法机关对人民代表大会负责并受其监督，与本级人民政府更是有着千丝万缕的关系，要想做到真正的司法独立是很难的。在分散模式下，司法机关也会由于担心业绩考核而在司法赔偿的各个阶段设置障碍，尤其是在司法赔偿义务机关先行处理程序中。确认是司法赔偿的第一道程序，受害人被司法侵权行为损害的合法权益能否得到回复和弥补，必须通过确认这一“关口”。因此，“确认应经成为正确贯彻实施国家赔偿法，切实保障公民、法人和其他组织合法权益、促进司法机关依法办事的一个关键问题，是目前司法赔偿工作中的一个难点。” 一些司法机关实施司法侵权行为后，应该确认而不予确认、滥用免责条款、故意规避法律的情形相当严重，这是分散模式下司法赔偿义务机关在实务中存在的一个最大的弊端。而且，“任何司法赔偿纠纷，只有在其司法侵权行为被确认后，才能进入赔偿委员会的审理程序。” 可是根据国家赔偿法的规定，有权确认司法侵权行为的机关是赔偿义务机关及其上级机关，明确的将法院赔偿委员会排除在外。由此可见，赔偿义务机关在司法赔偿案件中的地位何其重要，只有设置一个符合我国国情的合理的赔偿义务机关才能使我国国家赔偿各项制度发挥出其应有的作用。因此，必须要对我国国家赔偿义务机关设置模式进行改革。

其次，司法机关内部解决刑事赔偿问题违背了设立司法机关的宗旨：公正原则。司法机关与普通公民之间是一种权力服从关系，刑事赔偿的目的本来是恢复争议双方的平等，但是分散的赔偿义务机关模式，让司法侵权机关自己审理自己的案件，充当自己的法官，只是让“强者更强，弱者更弱”，根本无法实现所追求的平等。国家赔偿法中规定当赔偿请求人对赔偿义务机关的决定不服时，可以申请上级机关复议。可是在实践中，下级司法机关的决定，往往要征求上级机关的意见或者直接是上级机关意志的体现。那么由侵权机关的上级机关负责处理，其结果的客观公正性在某些情况下是难以令人信服的。因此，“刑事赔偿不宜完全在司法机关内部解决，将来是否可以考虑建立一个独立于司法系统之外的专门机构来解决刑事赔偿（以及其他司法赔偿）问题。根据我国的实际情况，这一专门机构可以设在国家权力机关-----全国人大以及地方各级人大的法律委员会中” 。

再次，当检察权和审判权共同侵害了公民、法人和其他组织的合法权益时，共同赔偿义务机关的设置无太大意义。人民检察院批准逮捕并提起公诉，一审法院判决有罪，二审法院改判无罪，或者发回重审后法院改判无罪，或者人民检察院撤回起诉作出不起诉决定或者撤销案件决定，依法应当赔偿的案件，一审法院和批准逮捕的人民检察院为共同赔偿义务机关。如同前述行政赔偿案件中共同赔偿义务机关的弊端一样，，反正最终承担责任的主体是国家，在机关之间的责任划分或者赔偿费用的追偿不仅会导致受害人索赔无门而且会影响机关之间的协作。如果设置统一的赔偿义务机关，那么在这种情况下，侵权机关只要根据双方当事人提供的证据确认司法机关行为违法后，受害人就可以获得国家赔偿，不会因为机关之间的相互推诿而导致索赔无门。至于共同侵权机关之间的责任划分，那是司法机关内部的事情，可以作为机关业务考核的衡量标准，也可以对相关人员予以惩处。

最后，司法赔偿中，受害人救济权利的途径少。在行政赔偿中，赔偿请求人可以通过提起行政诉讼保护自己的权利。但是在司法赔偿案件中，当司法机关之间相互推卸责任都不愿意承担责任，或者在先行处理程序中不予确认时，赔偿请求人只有申诉的权利。可是法院内设的赔偿委员会依然是和法院有密切联系的，赔偿委员会作出的裁决是缺乏公正性和信服力的。而赔偿委员会的裁决是最终裁决，赔偿请求人没有其他途径救济自己的权益。

总之，分散模式的致命缺点在于违背了自然公正原则，由侵权机关自己来处理自己行为造成的赔偿案件，难免会出现偏私和不公。分散模式下的共同赔偿义务机关之间相互推诿不仅导致赔偿案件久拖不决，处理效率低下而且会使受害人索赔无门。这种缺点在我国国家赔偿实务中暴露的很明显，严重阻碍了国家赔偿制度的发展。因此，必须要对现行国家赔偿义务机关设置模式进行改革。

四、改革我国国家赔偿义务机关设置模式的几点建议

分散制的赔偿义务机关设置模式在我国实践中暴露了很多不足，严重影响了我国国家赔偿制度的发展。在建设社会主义法治国家的背景下，只有对现行模式进行彻底的改革才能不断的适应社会发展的需要，从而完善国家赔偿制度，实现国家赔偿制度所追求的目标。对此，本文在前文分析分散模式的基础上提出以下三点改革建议：

（一）改革时不能在原有分散模式的基础上修改，而应当彻底的改革为集中模式，并结合我国现状对集中模式予以改良。

很多学者认为应当在坚持分散模式的基础上对现有制度的弊端进行改革，可是这种“哪儿痛医哪儿”的修改方式并不能从根本上解决问题。分散模式最主要的弊端就是侵权机关和赔偿义务机关合二为一，违反了自然公正原则。这是最主要的症结所在，如果不解决这个问题，任何的修改都是徒劳的。因此，我们应该采用集中模式，让侵权机关和赔偿义务机关相分离。这样首先保证了程序上的公正，才会有结果实质上的公正。但是在支持采用集中模式的学者中又分为两种意见：一种认为以国家机关作为统一的赔偿义务机关，另一种认为以商业保险机构作为赔偿义务机关。我比较支持第一种意见。原因在于：第一，我国保险行业才刚刚起步，各项制度都还不是很完善，难以承担如此重要的职责；第二，我国地域广阔，人口众多，国家赔偿案件相对而言会多一些，那么保险机构必须要有足够大的规模才能承担这种责任，我国的保险现状并不具备这样的条件。因此，我国应当采用国家机关作为统一的赔偿义务机关的模式。

我们可以结合分散模式和集中模式各自的优点，采用如下方案：第一，对于行政赔偿案件，在地级市及其以上各级人民政府以及国务院内设立行政赔偿委员会，分别受理并裁决辖区内的行政赔偿案件。此处辖区的划分可以按照各级人民政府的划分而定。为了避免“官官相护”的情况出现，行政赔偿委员会直接对本级人民代表大会负责，其领导和工作人员的任免由人大及其常委会决定，与本级政府划清界限，以免受其影响。赔偿请求人对行政赔偿委员会的裁决不服的，可以向上一级行政赔偿委员会申请复议或者向法院提起诉讼。第二，对于司法赔偿案件，赔偿义务机关不宜设立在司法机关内部，应该在司法系统之外设立统一的赔偿义务机关。结合我国实际情况，可以在全国各级人民代表大会的法律委员会中设置司法赔偿义务机关专门负责受理并裁决同级司法机关的违法侵权案件。下级司法赔偿委员会受上级司法赔偿委员会的领导，并对同级人大负责并受其监督。赔偿请求人对司法赔偿义务机关的裁决不服的，可以向上级司法赔偿义务机关申请复议，也可以向同级人大及其常委会申诉。

任何一种制度的改革都必须符合我国的国情才能发挥出应有的作用。此种制设计主要基于以下几点理由：第一：符合依法治国的要求。尊重和保障人权是依法治国的重要表现。那么当强大的公权力侵犯公民的权利而得不到救济时，人权如何保障？如何实现法治国家的目标？相对于一般侵权而言，公权力给公民造成的损害更大，会让公民失去对国家和法律的信任，严重时可能会导致社会动荡，社会主义法治国家的目标就更不可能实现。在集中模式下，侵权机关与赔偿机关相分离，在不涉及自己利益的情况下，赔偿委员会可以公平公正的裁决赔偿案件，保证和程序公正和实体公正。权利受到侵害后能够得到很好的救济，也是保障人权的一种表现。第二：赔偿委员会的设置符合国家赔偿制度的要求，而且能促进其他功能的发挥。赔偿义务机关师赔偿请求人申请国家赔偿时第一道也是最重要的“门槛”。如果无法确定赔偿义务机关或者赔偿义务机关不予赔偿，那么国家赔偿制度的赔偿程序、标准、执行等各个方面设计的再完美也依然无法发挥其作用。第三、赔偿委员会隶属于各级人民代表大会符合我国的管理体制。我国是人民当家作主，人民代表大会是权力机关。国家是由全体人民让渡自己的权力组成的管理国民事务的政治实体，那么人民就享有对国家的监督权。在国家侵犯公民权利时，由赔偿委员会进行赔偿，由各级人大进行监督，赔偿委员会的人事任免由人大决定符合人民当家作主的要求。第四、长期以来，封建官本位思想在我国仍根深蒂固，分散模式下，侵权机关为了自己的形象，给赔偿设置很高门槛，而法律意识淡薄的请求人对于国家侵权往往采取忍气吞声的做法消极应对，不仅使国家赔偿制度形同虚设，更加剧了国家机关及其工作人员胡作非为的气焰。所以在提高公民维权意识的同时，我们还需要给公民提供一条通畅的索赔之路。将分散模式改为集中模式，侵权机关与赔偿义务机关相分离，这样侵权机关和赔偿请求人便处在一个相对平等的地位，由赔偿义务机关这个中立的第三方进行裁决，处理结果显然会更公正。第五、我国地域广阔，民族众多，所以不宜在中央设置统一的赔偿义务机关。在地级市及其以上各级人民政府以及国务院内设立行政赔偿委员会，分别受理并裁决辖区内的行政赔偿案件，在全国各级人民代表大会的法律委员会中设置司法赔偿义务机关专门负责受理并裁决同级司法机关的违法侵权案件，不仅避免了案件积压久拖不决，而且各个地方可以根据当地实际情况进行灵活变通。之所以赔偿委员会直接对人大负责，是因为我国现在“官官相护”的现象很严重，国家机关之间有着千丝万缕的关系，如果赔偿委员会的人事任免由同级政府决定，那么赔偿委员会在裁决赔偿案件时必定会受到各个方面的约束，其裁决结果与分散模式下并无本质区别。根据我国行政诉讼法及国家赔偿法的基本原理，国家权力机关不能成为行政诉讼的被告，也不能成为国家赔偿的赔偿义务机关，那么集中模式下赔偿委员会直接对同级人大负责，人事任免由人大决定，这样赔偿委员会在裁决案件时就少了政府的影响。

（二）集中模式下的赔偿义务机关即赔偿裁决机关，对案件享有判断原行为的实体审查权。

“赔偿争议裁决机关是指受理赔偿请求、裁决赔偿争议的机关。赔偿争议裁决机关具有很强的司法性，享有相对独立的调查权、违法确认权、（初步）决定权和执行权。” 在集中模式下，行政赔偿委员会和司法赔偿义务机关并不是侵权机关，与案件的处理结果没有实质上的利害关系，立场比较中立。此种模式下，赔偿义务机关有时就是赔偿争议裁决机关。将赔偿义务机关作为赔偿裁决机关不仅程序上公正而且符合精简机构原则，便于管理。赔偿义务机关在受理赔偿案件后，有权要求各方当事人提供相应的证据来证明自己的主张。这里的举证责任应当采用“被告承担举证责任”的原则，原因在于：公权力侵权中，国家机关始终处于强势地位，在取证方面比较容易，而处于弱势地位的赔偿请求人在取证方面由很多障碍，为保证公平，应当由侵权机关承担举证责任。当侵权机关无法提供证据证明其行为合法时，赔偿义务机关就可以确认其行为违法，作出赔偿裁决。

（三）取消赔偿义务机关先行垫付赔偿费用的规定，改为由各级财政部门将本年度赔偿预算金直接拨付给赔偿义务机关，由赔偿义务机关直接支付。

我国现在的国家赔偿费用是由各级政府财政列支，由各级财政部门拨款，由赔偿义务机关向请求人支付。具体程序是，先由请求人持赔偿裁决书向赔偿义务机关请求支付，赔偿义务机关根据法律规定先行垫付，然后再向同级财政部门审核拨付。在分散模式下，侵权机关本着“家丑不可外扬”的心理，在自己先行垫付后，是不会向财政部门申请核拨的，而是会从机关自己财政的“小金库”中挪用一部分资金来进行赔偿，实际上是将国家赔偿“私了”了，这种做法不仅使国家赔偿制度形同虚设而且会影响机关其他工作的正常进行。那么，当赔偿义务机关设置模式改革为集中模式后，赔偿义务机关和侵权机关相分离，与案件结果没有利害关系，虽然不会存在上述分散模式下的种种弊端，但是由赔偿义务机关先行垫付赔偿费用实际上只是多设置了一道程序而已。因此，我认为在各级政府在进行财政预算时，直接将赔偿预算金拨付给赔偿义务机关，当赔偿义务机关作出赔偿裁决后，直接向赔偿请求人支付赔偿金。理由在于：我国财政实行的是中央和地方分列的体制，凡属中央财政划拨经费的部门由中央财政做预算，地方政府、人民法院和人民检察院的赔偿经费由各级政府列入预算。那么在集中模式下，由各级赔偿委员会用各级政府拨付的赔偿预算金对赔偿案件进行赔付是符合我国财政体制的。这里的支付是最终支付，不是先行垫付，这样就不仅方便赔偿请求人获得赔偿，而且不存在赔偿义务机关最后申请拨付这一程序。如果国家机关或工作人员的确存在故意或重大过失，那么在赔偿义务机关对赔偿请求人进行赔偿后，有权责令其承担全部或部分赔偿费用。

总之，分散式的赔偿义务机关设置模式存在的种种弊端已经严重影响了我国国家赔偿制度的立法本意和作用的发挥，并不能很好的救济公民遭受公权力侵害的权益，对这种模式必须进行彻底的改革。而且我国《国家赔偿法》实施的十三年里，国家赔偿制度正在逐渐完善，已经具备了改革的时机和条件。因此，在地市级及以上各级政府和国务院内设立行政赔偿委员会受理行政赔偿案件，在各级人民代表大会的法律委员会中设立司法赔偿义务机关统一受理司法赔偿案件，改分散模式为集中模式不仅是必要的而且是可行的。

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