生态环保管理体制改革要“四个增强”
贺蓉
今年是全面深化改革的关键之年，两会《政府工作报告》（以下简称《报告》）中86次提到改革，可见国家对深化改革的高度重视与坚定决心。
生态环保管理体制是国家行政体制的重要组成部分，深化生态环保管理体制改革必须按照国家关于政府职能转变、行政体制改革、推进依法行政、生态文明体制改革的总要求进行。十八届四中全会提出，要建立权责统一、权威高效的依法行政体制。环境保护部部长陈吉宁在环境保护部党组中心组集中（扩大）学习会上也特别强调，要全面增强生态环保管理体制的统一性、权威性、高效性、执行力。“四个增强”是生态环保管理体制改革指导思想的重要内容。必须认真学习、深刻领会，在工作中一以贯之。
增强生态环保管理体制统一性
习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中提出，“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。这一重要论断阐明了生态系统整体性这一本质特征。这就要求我们在深化生态环保管理体制改革时，按照生态系统整体性理论，科学整合分散于不同部门的管理职能，实现相关环境要素的统一管理，生态保护和污染防治职能的统筹管理，污染源、污染物和环境介质的整体管理，“一件事情由一个部门负责”。
一是管理职能优化整合。目前，环保职能分散交叉比较严重，“碎片化”现象突出，政出多门，效能低下。根据生态系统整体性理论，生态系统各组成要素相互依存、相互制约，是一个完整的生命共同体，不可分割。这就要求生态环保管理体制改革必须符合科学规律，优化整合生态系统各要素的管理职能，实现山水林田湖的统筹管理。
二是生态保护和污染防治的统筹管理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制”。生态系统的保护修复和污染防治工作息息相关，互相影响。污染防治是生态保护的前提，生态保护是污染防治的目的。生态环保管理体制改革就是要将生态保护和污染防治职能整合，统筹管理防治、修复与保护，全面管控。
三是污染源、污染物和环境介质的整体管理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度”。要严格监管所有污染物排放，不仅要对污染物进行全面监管，还要对污染全过程严管，“从出生到坟墓”。污染源通过环境介质形成污染物，不管住污染源，不管住环境介质，是管不住污染物的。生态环保管理体制改革就是要建立和完善严格监管所有污染源、污染物和环境介质的环境保护管理制度，整体、全过程监管。
增强生态环保管理体制权威性
习近平总书记指出，“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”。环境问题本质上是经济问题，我国正是由于经济的高速发展所伴随的粗放型发展方式导致了环境污染和生态破坏，因此，平衡和处理好发展与保护的关系，是解决环境问题的唯一出路。目前，环保部门尚不能有效参与国民经济发展等重大规划的编制，也难以深度参与经济、贸易等政策的制定过程，甚至无法对重大战略、规划和政策开展环境影响评价，地位颇为尴尬，权威性大打折扣，难以实现优化经济发展的需求。这就要求在深化生态环保管理体制改革时，必须确保环保部门充分参与国家决策，发挥宏观调控职能，加强综合协调职能，大力推动政府环境责任落实，树立法律权威。
一是发挥宏观调控职能。环境保护部部长陈吉宁指出，“要适应和引领经济发展新常态，尊重自然规律和经济规律，充分发挥环境保护对经济发展引领、倒逼和拉动的综合作用，以资源环境承载能力为依据，着力推动经济社会与环境保护协调发展，在更高层次上实现人与自然和谐”。生态环保管理体制改革就是要增强生态环保在经济社会发展中的宏观调控职能，切实提高环保部门参与国家重大决策地位，发挥以资源环境承载能力倒逼经济发展的作用，将生态环保的理念作为前置要求融入到生产、流通、分配、消费的全过程和各领域。
二是加强部门协调职能。虽然国务院“三定”方案和《环境保护法》赋予了环保部门综合协调和统一监督管理的职责，但由于缺乏有效的手段，实际工作中往往难以实现。生态环保管理体制改革就是要充分发挥环保部门在生态文明建设中的牵头引领作用，强化环保部门综合协调生态环保事务，统一监督相关部门履行生态环保责任的职能，还要提供统一监督相关部门的有效手段，建立督察、考核和问责机制。
三是推动地方政府环境责任落实。新修订的《环境保护法》规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，国务院环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。生态环保管理体制改革要完善国家环境监察制度，特别重视积极探索逐步提高环保工作在党政领导干部政绩考核中的比重，开展领导干部离任环保审计或在经济审计中纳入环保内容，推动地方政府的责任落实。
四是落实企业环境保护主体责任。十八届四中全会指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。陈吉宁也提出，“要全力贯彻落实好《环境保护法》。抓紧出台配套文件和实施细则，加大对违法企业的查处力度，对于违法特别是未批先建的企业进行全面排查，做到‘四个不放过’，即‘不查不放过、不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过’。抓紧筛选一批、查处一批、通报曝光一批环境违法典型案件，形成震慑作用”。生态环保管理体制改革要把贯彻落实好新《环境保护法》，作为关键任务树立环境执法权威。要通过完善环境监管执法规则，规范环境监管执法程序，强化监督问责机制和责任追究机制手段，实现严格执法的目的，防止不作为或乱作为。
增强生态环保管理体制高效性
《报告》指出，“坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能。提供基本服务尽可能采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办”。这就要求我们在深化生态环保管理体制改革时，提高管理效能，以更低的成本、更高的效率保护生态环境。要做到政府职能精简统一，形成多元共治格局，进一步简政放权。
一是简政放权。《报告》指出，“各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的‘减法’，换取市场活力的‘乘法’”。陈吉宁表示，要推动行政审批阳光化，压缩审批权空间，强化事中和事后监管。生态环保管理体制改革就是要简政放权、放管结合，建立规范的行政审批管理制度，简化和阳光化审批程序，提高政府工作效率。
二是精简统一。生态环保职能的科学整合划分，能够有效解决生态环保管理体制中职能分散、协调成本高、执行效果差等问题，实现精简统一高效的目的。生态环保管理体制改革就是要科学整合和精简职能，高效解决生态环保交叉管理的问题，还要处理好生态系统整体性保护与适当的专业化分工的关系，强化统一监管的机制和手段。
三是多元共治。目前，政府、企事业单位和公众社团在生态环境治理中的主体结构失衡，是造成政府单打独斗、孤军奋战的重要原因之一。公众和社团的主观能动性没有发挥，政策实施摩擦力大，实施成本较高。生态环保管理体制改革就是要准确定位不同主体在生态环境保护中的角色，充分发挥其生态环境的治理作用。政府要在生态环保中起统领和决定性作用，企事业单位要承担生态环境保护的主要责任，公众和社团主要起到参与监督的作用。另外，应当充分发挥市场激励作用，运用市场机制和经济政策手段，大力推行第三方治理模式，降低管理成本。生态环保管理制度改革就是要使各方主体明确定位，承担起相应的责任，形成多元共治的局面，建立高效的环境治理体系。
增强生态环保管理体制执行力
《报告》指出，“要全面推进依法治国，加快建设法治政府﹑创新政府、廉洁政府和服务性政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。一切违法违规的行为都要追究，一切执法不严不公的现象都必须纠正”。这就要求我们在深化生态环保管理体制改革时，增强生态环保管理体制的执行力，理顺中央与地方关系、理顺部际关系，合理划分事权，建立联动机制，完善制度建设，加强能力建设。
一是明晰事权划分。纵向上，中央和地方政府的生态环保职能仅有原则性规定，未形成分类分级事权划分明细目录，缺乏可操作性，存在真空或职能同构现象，使环保责任难以真正有效落实；横向上，各部门职能交叉重叠，存在多头执法﹑协调困难的现象。生态环保管理体制改革就是要按照权责对等和一件事情由一个部门负责的原则，明晰各部门与各层级政府的责任，划清权力和责任的边界，理顺职责关系，制定权力清单和责任清单，建立和完善负面清单，严格按照清单履职和追责。
二是建立联动机制。生态环保工作需要由环保部门与其他部门配合完成，尤其是公检法部门。但在实际工作中，存在难协调﹑责任推诿的情况，给生态环保工作带来阻力。生态环保管理体制改革就是要建立多部门的联动机制和协调机制，加强与公检法部门衔接配合与联动，推进环境行政、刑事、民事责任追究的有机结合，有效打击环境违法犯罪行为。
三是完善制度建设。中共中央政治局近期审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍，深化生态文明体制改革，建立系统完整的制度体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道”。生态环保管理体制改革，一是要完善环境影响评价、总量控制制度等现有制度；二是要加快建立实施生态文明建设目标体系、生态保护红线、国家公园、排污权交易、环境税、自然资源资产负债表、赔偿与责任追究制度等新制度；三是要强化配套执行制度，建立督促、督办执行的制度，保障监督权的实施。同时，要运用环境经济政策，采取激励机制，发展环保市场，将环保产业打造成国家支柱产业。要通过完善各项制度，多管齐下，多措并举，形成整体效应，共同推进生态环保工作。
四是加强能力建设。生态环保基础能力薄弱，权能不匹配，尤其是执法队伍薄弱，授权不够，法律地位不明确，权威性弱，使各级环保机构监督执法独立性大打折扣；执法人员力量和装备严重不足，经费没有保障，执法人员素质参差不齐。生态环保管理体制改革就是要加强生态环保能力建设，明确环境执法队伍地位，增加人员力量，配备必要装备，提高监督执法人员素质，建立一支铁腕治污、勇于担当、公正透明过硬的队伍。
作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心
(责任编辑：李国兆）