电力改革12年进展不大 三家电网拆分成本轮目标

　　今年6月份，高层要求国家发改委在今年底拿出改革方案。新一轮的电力改革已箭在弦上，各方博弈空前激烈。自2002年，“五号文”下发以来，电力改革已经进行了12年，解决了哪些问题?又遗留了哪些问题呢?这轮改革的动力机制存在吗?截至目前，改革的思路是什么?拆分三大电网公司，实现“输配分离”真的如此重要吗?这轮改革要注意哪些问题?电力体制改革的关键是什么?为何不能把实现电价市场定价作为目标等，就这些问题，南都专访了厦门大学中国能源研究中心主任林伯强[微博]教授。

　　厂网分离是成功的

　　南方都市报(以简称南都)：在谈这次电力改革之前，不妨先回头看一下2002年启动的那次改革，当时的背景和改革的主要思路是什么?

　　林伯强：当时改革的一大背景与现在类似，就是电力相对过剩，而电力企业和机制又存在诸多问题。当时的思路是比较简单，就是要建立竞争性市场。为此，提出了16个字的改革方案：“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”。“厂网分开”就是把电厂和电网分开，“主辅分离”，就是把电力企业的主业和辅业分离，“输配分开”，就是把输电和配售分开。这12个字其实是为最后四个字“竞价上网”服务的。

　　2002年，国务院下发了《电力体制改革方案》，业内称为“五号文”，确定了这16个字的改革方案。回头看，“厂网分离”应该是改革最容易的一步，也是最成功的。

　　“主辅分离”则争论了很长一段时间，但改革有一定的难度，当时考虑稳定，考虑电力增长的需求等，一直拖了很久。电力企业最初的那种“小社会”的状态是改变了，但此后因为发展的需求，各大电厂和电网却以前所未有的速度和规模来做“辅业”。也就是说，“辅业”的形态改变了，但现在“辅业”的规模却更大了，主要集中在金融、保险，像电网也买了一些电力公司，中电投也做起了电解铝业务等。其实，国际上也都做辅业，从产业链条上来说，做辅业应该也没有关系，但忌讳两点。一是不能做成垄断;二是不能赔钱，必须要赚钱。至于像电网公司，往产业上游走的过程中，有无关联交易，影响竞争，这种情况需要进行市场监管。

　　“输配分开”最后也没有做，电网公司虽被分为三家(南方电网经营广东、广西、云南、贵州和海南五省的业务，内蒙古电力经营内蒙古的电网业务，剩下的26个省市自治区的电网业务由国家电网[微博]经营)，但输配并没有分开。最后竞价上网也就不了了之了。首要原因与当时中国电力需求急升，整个行业都聚焦于增加电力供应，满足需求有关。在短缺时，所有发出的电力都能售出，谈“竞价”其实意义不大。

　　南都：当时改革的思路是学习国外(英国)的模式。

　　林伯强：大致是的。除厂网分离外，后来的改革之所以没有大的进展，也与这种照搬照抄有关。这是改革成为半拉子工程的第二个原因。各国电力市场的约束条件不同，中国具有很不一样的市场特征，主要是三个方面，首先中国电价是政府管制的;其次中国的电力企业是国企主导(基本上国有);三是中国电力行业的进入有管制。

　　举个例子，中国的电力企业主体是国企，电力调度都是有行政统一平均调度的，上网的电量比如华能和大唐是要一样多的，分配不均，矛盾可能就会产生。有些国有电厂明明已经关掉了，但仍有上网的电量配额，它可以出售这些配额。像这类荒唐的事情，是与发电企业和电网都是国有的产权和维持社会稳定有关。

　　另外一个就是不能自由进入，电价由政府管制，经营不确定性很大，民营企业很难进来，竞争性市场也难以形成。

　　南都：当时的“输配分离”也没能做成。

　　林伯强：这涉及到对刚成立的三家电网进行再拆分，在当时的背景下，不可能成行。“输配分离”是当前要改革的主要内容。而改革若真做到竞价上网，我看还很遥远。

　　拆分电网是这轮改革的目标

　　南都：新一轮的电力改革，是在什么背景下展开的?动力机制存在吗?

　　林伯强：今年重提电力改革，主要有三个方面的条件。一是这一轮需求下滑，致使电力相对过剩，这就为改革提供了时间和空间;二是电网的垄断，造成的效率问题引发了种种争议，国家领导层下了决心要做改革。三是环境的压力。目前居民电价是通过交叉补贴来压低的，以往改革常常导致价格上涨。那么，原来电价上涨可能引发民众的不满，现在在电价上涨和更干净的空气之间做选择，民众可能会相对容易选择前者。

　　但难题依旧存在，主要是上面谈到的电价管制三个方面，要达到竞价上网的目标，必须要解决以上三个方面的改革。

　　南都：这轮电力改革的主要思路是什么?

　　林伯强：最通俗的讲法是要形成“多买方、多卖方”的竞争局面。现在各种改革方案中，提“竞价上网”的反而比较少见，这是比较务实的。具体的改革方案有各种，现在在各方博弈阶段，没有最后成行。比如输配要不要分开，配售要不要分开，是在多大区域范围内做到配售分开，用电大户要不要直供等，这里面也有各种可能的组合。

　　现在发电企业的竞争局面已经形成，垄断主要集中在国家的三大电网上。它们是输、配、售一体，是在一个区域内的独买独卖。这里输、配和售怎么分开?一个思路是输配仍保留在三大电网企业内，但把售电部分分开。比如厦门可能就有了两家售电公司，可以展开竞争了。另一种思路是国家三大电网公司只负责大的“输”，只负责大的电路建设，收一个过路费，而“配”和“售”由售电公司来负责。在“输、配”环节，怎么拆也都是要垄断的，一家不能进两条线路，与电信不同。

　　南都：这轮改革围绕着的主要问题，就是怎么分拆现有垄断性的三大电网公司?

　　林伯强：是的，改革是必然趋势。目前国家三大电网是改革对象，改革“刀子”就是冲着电网去的。但既然是“拆”，首先就要考虑清楚为什么去“拆”?改革的目的是为了提高效率，但怎么做才能提高效率?西方国家的模式是不是适合当前宏观条件约束下的中国，还是中国当前的做法比西方的模式还有效率?很多人想当然地认为，拆分了就更有效率了，这个应该不确定，这是理论上的说法。在电价政府管制，电力企业国有，准入规划审批的条件下，拆分了就一定更有效率吗?这个还要做更仔细的研究和试点。改革是有成本的，要确认如何去“拆”，改革收益一定要大于成本。

　　二是当前的这种模式对消费者造成了多大的危害，这个也要认真评估。讲到国家电网，就是全国性垄断问题。一般的经济学理论认为，垄断的好处就是垄断可以定高于竞争的价格，并以较差的商品和服务质量获得垄断超额利润。但中国的情况是国家电网不能自主定价的，是由政府定价。所以只垄断不定价。再说服务，对于消费者来说，国家三大电网目前提供的服务应该是一流的，与发达国家比，也不差。

　　三是如何来衡量改革的收益?标准是什么?从民众的角度看，就是两个，一是价格更低，二是服务更好。改革后民众所获得的电力服务能否超过当前的，我看不容易。由于电价仍是政府定的，怎么跌?现在的电价是政府交差补贴的，是拿工业用电的高价来补贴居民用电，拿财政收入补贴发电企业或居民用电。改革后，如果完全按竞争模式，用电价格会不会上升?也就是说，在目前政府价格管制的局限下，可能很难度量改革的成效。若改革后，居民用电的价格反而上升，民众能认为改革是成功的吗?

　　南都：改革的目标不是让民众满意，居民用电电价更低，而是冲着效率，冲着整个社会资源的优化配置去的。

　　林伯强：在居民眼中，衡量效率的标准很大程度上就是电价更低，和服务要更好，不是吗?

　　改革还是要先试点

　　南都：这是一种“民粹”的想法。解除了价格管制，市场自由定价的结果并不一定是价格就低。但你谈到一点，现在改革的主要目标是分拆三大电网，在配售环节引入竞争，其实这对整个的电力体制而言，只是一个技术性的改革，真正关键的改革其实是价格和准入管制。

　　林伯强：若从2002年算起，电力改革12年了，大环境可能已经发生变化，但电力行业的基本格局没有变。国企垄断为政府控制电价提供了可能性，而电价已经成为宏观调控的手段之一。应当看到，短期内政府还很难放弃对电价的控制。因此，对于电价市场化改革的长期性，要有充分的思想准备。

　　然而电价是电力体制改革的关键点。如果政府选择暂时回避电价改革，那么在电力产业链的改革，唯一能做的就是技术性的，在销售环节的拆分。没有电价改革，很难进行有效的电力体制改革。前一阶段的电力改革在现实推行中不尽如人意，其中一个主要原因就是电价改革没有跟上。

　　南都：这轮改革的思路其实还是在回避这个关键问题。

　　林伯强：是的。所以谈这轮改革，只能把电由政府管制定价作为一个既有的约束来考虑。若政府要放开定价，这就不是国家电网层次，而是更高层次的改革了。电价改革比较困难，这里要问一个最基本的问题，若市场自由定价，以前煤炭这些电能原料价格大幅度上涨，电价是要跟着上调的，民众愿意吗?不会引来不明真相的媒体口诛笔伐吗?

　　南都：市场经济就是要让供需来决定价格，这样价格信号的传递才能优化配置资源。退一步说，若现在居民用电价低是政府补贴的，那“补贴”来自于何处，还不是来自民众，羊毛出在羊身上?

　　林伯强：两年前，发电企业亏损发电，补贴也是来自于财政，最终来自于民众。但这是间接的，财政补贴，民众感受不到，就认为与己无关。若市场自由定价，电价提高了，民众的感受是直接的，这带来的感受就不同了。

　　若市场自由定价的话，电价涨上去了，政府再对低收入群体进行补贴，更有针对性，更有效果。现在采用财政补贴和交叉补贴，效率很低，也不公平。现在政府定的电价较低，等于富人享有的补贴更多，因为他们用电用得更多。另外，因有规模经济的存在，用电大户，尤其是工业企业，应该享有更低的电价，但现在的高价，对它们是不公平的，这些都是对资源配置的扭曲。

　　这些好处显而易见。但现在采用这种价格管制，财政补贴和交叉补贴的方式，一是民众不大容易说服，自由定价恐引发不满和动荡。二是这么做政府省事，自由定价后政府做的工作可能要多一些。

　　南都：在自由准入，取消审批方面，现在能否做一些改革?

　　林伯强：小的基本放开了，但大的发电项目的话，现在还是要政府审批。政府实际上很难清楚市场的需求平衡点在哪里，带来的结果就是一些地区电力短缺，而另一些地区又产能过剩。比如今年经济形势很差，审批部门可能就根据今年的需求下调规划的产能，但若明年经济形势好转，电能需求上升呢?

　　国有的电力企业，对投资的考量和电价的变化可能也没有民营企业那么敏感，因为后者的真金白银(17.19, 0.03, 0.17%)是来自于自己，花钱会谨慎节省很多。中国当前的产业大幅度过剩，是与政府的审批和电力企业国有是关系的。

　　现在在电力行业提出“混合所有制”的产权改革，我看比较困难。因为大环境不同了，民营企业在能源领域的能力太弱了。要是在10年前放开，中国民营的能源公司可能会伴随中国经济的高速增长而成长，出现数家大型的民营能源公司，但现在找不到几家像样的。引入民营而又不让其控股的话，民营企业家是不大感兴趣的。实际上，国有能源企业，单就资本的收益率来说，是很低的，包括中石油、中石化[微博]这类巨无霸。像国家电网的收益率，很少超过4%，南方电网可能好一点。30%式的混合一起赚钱，民营真的有兴趣?

　　南都：在当前的“拆分”改革中，应注意或者说需要强调什么?

　　林伯强：试点，改革势在必行，但这轮改革还是要做些试点。先把我上面提到的一些问题厘清，不要急于做全国性统一改革，而是选一些典型地区做试验，避免改革支付一些意想不到的、灾难性的、全局性成本。二是在试点过程中，也不要几个试点一刀切。中国地域范围大，各个地方的局限条件可能不同，要因地制宜，不同的地方可以采用不同的模式进行尝试。错了总结经验，对了再逐步推广。