“弱势”的城管——城市管理行政执法人员的权利分析及反思
“弱势”的城管
城市管理行政执法人员的权利分析及反思
李晶|上海大学法学院
内容概要
随着城市建设的加速，“城管”与小贩的矛盾正在逐渐激化，“城管”经常成为舆论风暴的中心。本文介绍了城管制度的发展历程，并且分析了城管行政执法人员的各项权利的状况。文章指出城管执法人员处于收入较低、工作过量、人身和健康得不到保障，还要顶着上级、商贩和舆论三重压力，身体和道德上的“弱势地位”。本文最后指出，城管与小商贩的矛盾，实际上是小商贩的谋生自由和城市过于快速的现代化建设之间的矛盾。城管制度本身应当作出一些变革。
在第一支城管队伍出现十四年之后，“城管”一词在我国不仅仅代表一种城市管理体制，代表一类执法队伍，更成了独具一格的形象化符号。在互联网时代，它更是成为街头和虚拟世界中围观性公共事件的当然主角。崔英杰案到夏俊峰案的出现，无不表明城管与小贩的矛盾正在逐渐激化，而公众舆论却一直倒向对小贩的同情。这些城市环境的管理者渐渐背负上一种社会“污名”，成为舆论风暴的中心，民众在看待他们时，总是预先带着“偏见”。他们经常成为被习惯性调侃、“搞”的另类。
在公众的眼中，城管执法人员是国家公权力的象征，然而很少有人关注到他们个人的权利保障，其实，作为用“肉身”执法的执法者，承担了“脏活、累活和苦活”的城管执法人员们，其个人权利很难得到充分保障。
然而，简单地将愤怒的江水全部引向底层的执法者身上，并不能从根本上解决问题。在我们分析城管的权利的同时，也应当思考城管遭人诟病背后的原因。城市的建设者应当反思，在城市管理的进程中，一味追求现代化的理想与民生保障的现实之间的矛盾正在逐渐激化。
城管执法制度的历史沿革
上世纪 90 年代以来，随着城市化进程加速，农村人口大量涌入城市，城市管理负担加剧。人口增长导致了公共资源的有效供给不足，加之落后的管理机制造成了城市的失序，因此客观上要求维持城市秩序的政府机构及执法人员的增加。
1996 年《中华人民共和国行政处罚法》中对“相对集中的行政处罚权”的规定及国务院作出的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》为城管集中执法创造了法律条件。随后，国务院发布《关于进一步推进相对集中的行政处罚权工作的决定》、国务院办公厅发布《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》及《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》等文件，保证了相对集中的行政处罚权工作的展开。自 1997 年 4 月经国务院批准、北京市政府同意宣武区开展城市管理“综合执法”以来，全国各地纷纷效仿开展试点设立“行使相对集中的行政处罚权”的城管行政执法机构。截至 2006 年底，除了经国务院批准的 23 个省、自治区的 79 个大中城市和 3 个直辖市实行综合执法外，一些省、自治区根据国务院的授权，也批准了 200多个城市开展此项工作。
城管执法人员——权利分析
（一）城管人员的编制和身份保障问题
虽然都身穿标有编号的制服，但是，实际上城管执法人员的队伍中，既包括通过国家公务员考试或事业单位考试进入正式编制的人员，又包括通过单位自主招募的协助正规城管工作的“协管员”，还有承担城管外包工作的“雇佣军”。对于不属于国家公务员编制或事业编制的人员来说，他们并不享有公务员的待遇，虽然是行政机关的工作人员，但是由于不具有公务员资格，也就不具有晋升的资格。他们的工资是由地方财政解决的，有时与上级制定的“罚款目标”直接相关。因此，他们虽然从事这辛苦的工作，却未得到相应的身份和物质保障。
（二）城市管理行政执法人员的过量工作及休假问题
经常有人批评城管的执法权过多，这些权力包括驱逐违法占道商贩，暂扣违法占道商贩物品、清除违法牌匾，查处违章建筑，拆迁，以及清除乱贴乱画、残土车等与城市环境有关的事项，同时，行政执法还要经常协助环卫、公安、城建等系统做各项大型活动的环境治理和安全维护工作。然而，宽泛的执法权、突发性的任务多的工作性质带给行政执法人员的正是巨大的工作量，以及休息的权利的得不到充分保障的结果。除了工作时间长意外，节假日也不能按规定休息。为了不影响交通秩序，拆迁等工作经常要在凌晨三四点进行，而遇节假日的庙会、踏青等活动，执法人员必须昼夜协助维持秩序，夏天的晚上烧烤等摊贩集中的时间，执法人员更是必须加班“蹲点”看守。
（三）城市管理行政执法人员的健康权和生命权
由于城管行政执法人员的职责所在，他们扣押商贩的摊位、三轮车等物品，或者拆迁违章的建筑，这都是与商贩的利益甚至生存权息息相关的，经常会遭到反抗。因此，执法人员与商贩的直接接触很可能会导致自身的健康权甚至生命权受到损害。2010 年 7 月，哈尔滨市执法人员齐华石在拆除违章建筑的执法活动中，小手指被被拆迁者咬掉一截，当场被送往医院，但因断指无法找到而健康权受损。这样的例子不胜枚举。崔英杰案和夏俊峰案等小贩杀死城管的事件的频频发生，更是说明城管行政执法人员的生命权保障状况令人堪忧。
（四）城管行政执法人员的名誉权
城管执法人员的名誉权也经常会受到侵害。2009 年，哈尔滨市的盗版书商贩刘金波因不满该市南岗区行政执法局对其的处罚，就在哈尔滨市火车站、主要干道等公共场所多次大量张贴“大字报”，对该局和该局的主要领导进行诽谤和诬蔑，给该单位和执法人员造成了名誉权的损害。另外，由于舆论对城管执法人员的职业偏见，也给他们的了家人带来了很多的困扰，2008 年有新闻报道，武汉市一个十几岁的孩子强强因为爸爸是城管，受到了同学的嘲笑，也变得自卑内向。这些例子无不表明，城管执法人员及家属的名誉权经常处于受损害的危险中。
“弱势”的城管
“现在每次出去执法，都是在毁自己的形象。”赵阳是南京市的一名城管执法人员，他的感受是，最近两年城管与小贩的矛盾越来越激烈，持刀相向的场面隔三差五的遇到。过于广泛的职权范围，在他们来看，是一种负担。“市政府的热线天天转来市民投诉，反映某处摊贩占道经营，去查处要被很多人骂；不去，投诉的市民说我们不作为，这就是中国国情，矛盾总往下转移。”城管作为最下层的执法者，一方面是上级的要求，是严格的考核制度，摊点的清理经常与工资、奖金挂钩。一方面是直接与小商贩面对面的用“肉身”去执法、“街头官吏”的这种工作性质决定他们经常受到伤害和谩骂是在所难免的。在民众眼中，他们是“以强权压人”、暴力执法的国家权力执行者，在上级眼中，他们是承担着“脏活、累活和苦活”、是哪里有情况都可以拿来用的最底层执法人员。他们收入较低、工作过量、人身和健康得不到保障，还要顶着上级、商贩和舆论三重压力，成了舆论的“出气筒”，他们成为了城市的现代化建设和小商贩的谋生手段之间的“夹板”，较多地承担了在现代化进程中的牺牲，成为了身体和道德上的“弱势群体”。
反思与改革
简单地把愤怒的江水全部引向一个在政府眼里承担了“脏活、累活和苦活”的城管执法人员身上，并不能从根本上解决问题。城管的形象恶化这一困境，应当引起政府足够的重视，因为城管是公权力在街头最直接的代表者，其形象的恶化，关系的不仅是一个行政部门的形象问题。
在 21 世纪的前十年里，中国相继举办了奥运会、世博会、亚运会这些大型的城市盛会，让世界看到了中国城市的光鲜亮丽，然而对于现代化的过分追求，已经成为一种病态的观念。城市的发展、城管队伍的壮大，也正预示着社会矛盾和冲突的加剧。政府对于城市的建设，必须不能急功近利、不切实际，不能以暴力的手段以一味地牺牲私权利的方式的发展现代化。如果不考虑民生问题，必然会导致矛盾的加剧和对发展的阻碍。
因此，表面上城管执法人员和小商贩的矛盾，实际上是小商贩的谋生自由和城市过于快速的现代化建设之间的矛盾，而城管执法人员虽然是执行者，却也是普通人，他们本身和小商贩之间的“博弈”并不简单代表着公权力对私权利的镇压，而是他们为了各自的生存所作的努力。因此，城管制度本身的发展，必须适当温和一些，给予小商贩一定的空间的同时，自然会缓和小商贩和城管之间的矛盾，从而保障了城管执法人员的权利。
因此，笔者提出以下建议：
（一）制度变革与微调
目前，我国城管制度尚没有一部完整的法律进行规制，也没有中央的机构进行垂直领导，而是由各地方政府对其进行领导，并制定繁多的规章。这样势必不利于城市管理的统一和发展。因此，首先应当尽快出台全国统一的立法，取代地方性的管理条例。另外，应当理顺城管与其它政府部门的关系，确定统一的归属部门。
（二）媒介形象修正与改善
传媒对于城管负面信息的传播，给城管形象造成损害的同时，也会给城管执法造成更大的困境，因此，对于媒介形象的修正和改善，也势在必行。首先，城管机关要与传统媒体要积极沟通，保持良好的合作关系，特别在面对负面新闻是不能一味推托，而是在第一时间摆出一个易于让群众接受的姿态；其次，对于网络媒体的“恶搞”，可以以诙谐幽默的方式应对，可运用视频、音乐等多种形式“反恶搞”；第三，可以积极利用微博等新兴媒体，建立改善形象的新窗口，如专人负责、申请认证、发布信息平民化、针对相关热点问题主动发起讨论等。
（三）理念的转变与提升
与其他政府机构一样，城管的职能应当更多地突出“服务”色彩，应当重点化解与流动商贩之间的矛盾，可以协助解决小商贩就业问题、推行分区治理、定时定期举办集市等。还需要注重队伍建设，提高执法人员素质，推行文明执法。
结语
通过对城管行政执法人员的权利的分析，我们发现，城管之所以遭人诟病的主要原因是小商贩的谋生自由和城市过于快速的现代化建设之间的矛盾，而城管执法人员自身的权利也并未得到较好的保障。因此，在城市建设的进路中，我们必须给商贩的谋生自由留有余地，同时要改善城管制度，加强城管行政执法人员的权利保障。只有这样，城市的发展才能更加顺利、稳固和更加人性化。
编辑:马腾