秦岭生态环境保护乏力职责不清 亟需设置执法主体
“从河道的秩序管理、生态卫生、生态平衡、行洪安全、垃圾清理、宣传管理、乱采乱建等，都需要每一个工作落到实处，尽管辛苦但大家都没有怨言。”提起河道管理，西安市长安区潏河管理站有关负责人说。
河道垃圾是河道治理的重点和难点，接近城区的河道夜间乱倒垃圾让他们头疼，深山区域游人、农家乐等生活垃圾更让他们烦心，每到周末河道河床河滩，垃圾触目惊心，河道里都是游客，管理陷入困境，几千人在河道里怎么管理，出了事就是大事。
完善保护条例结束“九龙治水”乱象
8月7日早晨，见到华商报记者，西安市长安区秦岭生态环境保护管理委员会办公室（以下简称长安区秦岭办）有关负责人开门见山直指《西安市秦岭生态环境保护条例》（以下简称《秦岭保护条例》）需要尽快完善，出台实施细则和有关司法解释，对违反条例处罚的有关规定更应明确、细化，尽快结束“九龙治水”乱象。
据了解，《秦岭保护条例》中，提及的事关秦岭环境生态保护的部门及企业组织多达18家。诸如第二十五条规定，事关秦岭生态环境保护的部门涉及发改委、规划、财政、环保、国土、林业、水务、农业等12个行政管理部门；第二十六条规定，文化、宗教、气象、民政、公安、城管及有关开发区在各自职能范围内，共同做好秦岭生态环境保护工作。
在梳理中，华商报记者发现，该条例实施统一监管与分工负责相结合的原则，多部门、多层次的环境行政执法体制。
条例规定：西安市人民政府对负责本行政区域内秦岭生态环境保护工作实施统一监督和管理，相关区县人民政府、相关镇人民政府、街道办事处对本辖区秦岭生态环境保护工作实施统一的监督和管理；市政府和相关区县政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门按照资源要素分别对环境保护实施监督和管理。
这种执法体制，在工作实践中，由于涉及各部门利益，不同的执法主体在执法权上必然会发生各种冲突；行政执法部门之间的执法权限和责任不明，造成各部门互相扯皮、争权夺利、推卸责任的现象。
另外，秦岭北麓生态环境保护区东西长达三四百公里、纵深几十公里的山区，以及散居在这里的几十万农民，过大的区域、过多的监管对象、过长的战线，加上山区交通、通讯的不便，给力量并不充足的监管方带来很高的工作难度。
上述问题，在连日来的采访中，华商报记者也深有体会，相关职能部门也在采访中多次提及执法乱象。
秦岭保护“很多规定落实起来很难！”
尽管涉及的管理部门多，但出现了谁都可以管、谁都管不了的尴尬局面。另外，最直接的管理者，区县管理部门却没有执法权。
《秦岭保护条例》第八十五条规定，市、区县级秦岭办发现破坏秦岭生态环境的行为先制止，并通知有权处理单位依法进行处理之规定，定位了区县级秦岭办没有执法权，日常巡查就是打扫卫生等工作。
而第八十六条规定，对擅自进入封闭区域；野外烧烤、野炊、生火取暖；随意丢弃废弃物等行为，由县区秦岭办责令改正，可以处五十元以上五百元以下的罚款。但问题在于，他们没有执法权，又如何执法。
当然，此条例填补了秦岭生态环境保护的空白。实施后，长安区秦岭办做了很多工作，全力推动环山公路绿化景观改造二期工程，该工程45公里，道路两侧绿化带共栽植乔灌木340万株，11个主题公园，成为秦岭北麓美丽的风景。
去年，长安区秦岭办还组织五次综合执法，取缔违法建设设施，拆除违章建筑三处、围墙1900米、取缔违规采砂场3处，违规农家乐1处。
长安区秦岭办上述负责人介绍，尽管取得一定成绩但依然存在很多问题，比如：秦岭北麓生态保护区域广、面积大、工作力量薄弱，生态保护力压力较大；市民游客生态环保意识不强；生态保护联动机制不完善，还需明确提升等。
一位不愿透露姓名的长安区秦岭办有关人士认为，作为全省率先成立的保护秦岭的独立机构，他们之所以感到工作难度大，很大程度上是现有制度体系中区县政府与各行政业务管理部门条块分割引起的，这对环保工作十分不利。
一栋违规建筑、一座采石场可能涉及林业、环境、水利、电力等众多部门，部门各行其是，协调困难，导致一些问题得不到有效解决。同时，2013年10月1日颁布实施的《西安市秦岭生态环境保护条例》，虽然对秦岭保护起了很大作用，但执行过程中也存在一些问题。他告诉记者：“很多规定落实起来很难！”
科学设置执法主体 立法保护大秦岭生态
2014年8月25日，西安市十五届人大常委会第十七次会议听取了市人大常委会执法检查组，关于检查实施《西安市秦岭生态环境保护条例》情况的报告。该条例实施近一年来，取得了一定成效，但保护责任不够明晰、保护规划体系还不健全、对违法开发建设活动的监管还不够严格等五大问题仍然突出。
陕西省社科院政治与法律研究所所长郭兴全认为，在环保问题上，一些地方旧账未还，新矛盾又产生。究其原因，是目前各部门联合执法的力度仍然不够。
一些现行的法律法规条文界定不明，过于宽泛，缺乏可操作性，致使秦岭生态环境保护乏力。主体责任和监督责任没有落实，有关区县及部门在保护秦岭生态环境工作中，职责不清，权责不明，体制不顺，执法弹性大，缺乏合力。
为解决上述问题，应当科学设置环境行政执法主体，建立统一的行政执法主体环山带管理特区，加强对行政执法主体的监督。今年的全国两会上，全国政协委员、西安建筑科技大学副校长郝际平在其提案中呼吁，“应以黄河委、长江委的规格，组建秦岭委并立法保护大秦岭生态”。
编辑：秦一乔