立法法迎14年来首次大修 人大主导:让立法不再任性

        “现在对‘有法能不能依,有法可不可依’关注较少,就是对立法的质量问题关注不够。”郑功成委员在分组审议立法法修正案草案(下称草案二审稿)时表示,希望通过立法法修改,进一步明确国家立法机关对立法的主导职能。

　　通过修改立法法提高立法质量,也是参加12月底召开的第十二届全国人大常委会第十二次会议的常委会组成人员的共同期待。与会者围绕人大主导立法、科学民主立法、税收法定、规范地方立法等积极建言,为草案提交2015年全国人代会审议奠定基础。

　　人大如何主导立法

　　“部门立法在‘治民’和‘治官’的关系上,往往强调‘治民’。”分组审议中,辜胜阻委员表示,现在存在‘国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化’现象,建议草案进一步吸纳党的十八届四中全会强调的“人大主导立法”思想,防止部门在立法上争权。

　　多位与会人员注意到,草案二审稿一些条款体现“人大主导立法”思想。如规定全国人大专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面法律草案起草工作;涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案,可以由其组织起草;专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域专家学者参与起草或者委托起草等。

　　对这一条款,委员们在肯定的同时提出建议。“建议将前两处‘可以’改为‘应当’。”吴晓灵委员表示,人大在立法中的主导作用,除了制定立法规划和计划之外,更重要的是法案的起草。全国人大财经委委员欧阳昌琼建议,将3处“可以”均改为“应当”。

　　“‘专门委员会提前参与’写得非常好,还可明确其可以对草案‘先行审议’。”沈春耀委员说,法律草案提到人大之后,人大专门委员会可以“先行审议”,提出一些修改完善意见和需要注意的问题。

　　在人大主导立法过程中,哪些法律草案应送到全国人代会审议?“有一些不该由全国人代会通过的法律如商业银行法送到全国人代会上,但是比商业银行法更基本的中国人民银行法却拿到常委会上审议通过。”尹中卿委员建议草案对全国人大与全国人大常委会的立法权限更明确地划分。莫文秀委员建议草案对全国人大制定和修改“刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”作出说明,以明确全国人大及其常委会各自的专属立法权、立法范围。

　　科学民主立法怎样进行

　　“深入推进科学立法、民主立法”是党的十八届三中、四中全会对人大立法工作提出的明确要求。

　　对此,草案二审稿从多方面予以落实:举行立法听证会,要听取“基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面”的意见;对专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域专家学者参与起草工作,或者委托起草;对草案表决稿交付常委会会议表决前,委员长会议可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决等。

　　“这些条款对提高立法质量具有重要意义。”黄献中委员建议在此基础上增加规定,立法听证、专家学者参与法律起草时,应审查草案与上位法、同位法是否矛盾,以及在新的法律实践中是否有不适应的问题等。

　　为增强刚性,白志健委员建议,将草案中可以召开论证会、听证会,可以吸收专家学者参与起草中的“可以”修改为“应当”。对“单独表决”条款,贺一诚委员建议对“是否要过半数”应予以明确,全国人大农业与农村委员会委员包克辛建议增加规定“常务委员会会议表决前,应安排分歧意见充分阐述”。

　　冯淑萍委员、丛斌委员等提出,草案二审稿规定了对常委会法律案审议中没有采纳的有关专门委员会的意见要予以反馈,“对常委会组成人员的意见,没有采纳的也要给予反馈。”丛斌委员表示,“这是在立法上的‘最后一公里’效应,也是提高立法质量的关键环节。”

　　此外,草案二审稿还规定:法律规定要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的,有关国家机关要及时作出规定。“‘及时’是多长时间?建议时间要具体,以便法律能够很好执行。”朱静芝委员说。列席会议的李亚兰代表建议将“及时”改为“一年内”。吴晓灵委员建议同步出台或限期出台配套规定。

　　“税收法定”如何落实

　　2014年12月12日,财政部和国家税务总局下发通知,分别上调汽油和柴油等成品油的消费税。汽油消费税单位税额由1.12元/升提高到1.4元/升,柴油消费税单位税额由0.94元/升提高到1.1元/升。这是成品油消费税半个月内的第二次上调。对此,有评论认为:“燃油税税率半个月调两回,不符合税收的严肃性和稳定性,让人对‘税收法定’更为期盼。”

　　草案二审稿对此有所回应,其根据税收法定原则,将税收一项单列出来,明确“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

　　审议中,与会人员普遍赞同立法法落实“税收法定”原则,并对条文内容也提出意见建议。郝如玉委员认为,可以将其内容表述为“税种基本要素和税收征收管理等税收基本制度”,并将该条款位置从第9项移至第6项,“因为税收对居民财产权利的无偿、强制性剥夺,决定了其与法律对居民政治权利、人身权利的剥夺一样重要。”董中原委员进一步建议,将税种税率纳入“不得授权立法”的范围。

　　“税收制度本身已包括税种名称、纳税人等内容,不需要逐个要素制定法律。”谢旭人委员建议将上述内容修改为“税收和税收征管的基本制度”,对一些非基本的单项征管制度,可由国务院或者税务主管部门制定行政法规或部门规章。列席会议的全国人大代表游劝荣建议,只规定税率变化和税收减免的程序,如需要全国人大财经委或者全国人大常委会批准等。

　　地方立法仅限城建城管环保?

　　目前,我国有49个较大的市和233个设区的市。草案二审稿在赋予地方立法权时对其是怎样考量的?常委会会议组成人员又怎么看?

　　在赋予地方立法权方面,草案二审稿规定:将较大的市(包括设区的市)制定地方性法规的权限由一审稿的“可以制定地方性法规”修改为“可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项,制定地方性法规”,同时规定“法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”;对49个较大的市已经制定的地方性法规规定,其涉及上述事项范围以外的继续有效;对赋予设区的市制定地方性法规的步骤和时间,在需要综合考虑“人口数量、地域面积、经济社会发展情况”外,增加了“立法需求、立法能力”等因素。

　　“只是对城市建设、城市管理、环境保护这些事项,教育、卫生、社会保障等没有加进去,面比较窄。”罗亮权委员认为,只要是市,无论其是否设区都应该有立法权。陈竺副委员长建议增加“公共服务”为立法内容。窦树华委员认为,对较大的市的立法权还是不限制为好。

　　“设区的市不仅管城市,还要管乡村。”刘政奎、马瑞文委员等建议,将较大的市立法内容、范围修改为“对辖区的城乡建设、城乡管理、环境保护的事项”。董中原委员建议将其修改为“地方建设、地方管理”。

　　为提高地方立法质量,全国人大代表杨震建议构建地方性法规、规章立法前的评估制度,由立法机关或委托第三方,对立法项目的合法性、必要性、可行性进行评估。侯玉雯代表希望地方立法要开听证会,让更多人参与。

　　“只有良法才能善治,不能简单地说‘有法可依’,更重要的是有‘良法可依’,那么立法法就是非常重要的法律。”辜胜阻委员的发言,表达了立法者的共同心愿。