简论行政审批改革

        在此问题展开之前我先说明一下本论文探讨的行政审批制度实际上是包含行政许可并且在其之上的一个有关政府公权力介入和批准私权利进入社会各方面的运行的一项管理制度。

        一、当前行政审批制度仍存在的问题

        行政审批制度据了解在世界上大多数国家发展的过程中都存在过或仍存在着，我国是在建国后计划经济体制的的特殊背景下产生的，它对公平安全地配置有限资源，实现经济社会的管理秩序，控制一定的风险，证明信誉起到了很大的作用。（2）但在我国全面推进改革开放，构建社会主义市场经济，建设充满活力的市场和社会的背景下，以往的全能型政府、管制型政府的思维模式必须要积极打破。切实加强政府自身建设、进一步深化行政体制改革是目前我国解放生产力、发展生产力、努力满足人民日益增长的物质文化和精神文化需求的一大着力点。当前行政审批制度存在的问题主要有：

        （一）政府职能转变不到位。关键是服务性政府的理念没有很好确立，许多不该管的管了，该管的没管好。特别是公共产品和服务提供方面，政府集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然存在，造成行政审批项清理不彻底仍然较多，特别是在投资和社会发展领域。一些该取消的审批的事项被合并或调整为审核、事前备案等，形式改变了，但审批的实质仍未改变。一些审批事项程序仍程序繁琐、时限长、办事效率低下，为经济社会发展服务为人民高效方便服务的承诺有一定的差距。

        （二）对行政审批设定管理不严。尤其是对非行政许可审批项目，管理不规范，随意性大。以中央层面为例，2004年8月2日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中“根据现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的要求，暂予保留211项非行政许可审批项目”这就从根本上剥夺了我们的讨论权。而一些部门和地区则利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。而且对于部分本来属于行政许可的审批项目被纳入了非行政许可审批项目范围保留下来，规避了《行政许可法》的约束。

        （三）对行政权力监督的机制不健全。一些部门权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能，由于程序存在的不透明暗箱操作等问题，权力滥用、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡有发生（3），而且在监督方面也缺乏全程的有效监督。

        （四）单凭依靠政府自我限权的改革方式难以保证改革成果的最大化。目前行政审批制度改革基本上依赖于行政机关的自我约束、自我限权。但向来自我限权都是有很大难度的，自我限权的做法既防碍政府职能的转变，也不利于调动市场和社会组织、个人的积极性。

        （五）改革的力度和步调不平衡。随着行政审批的制度改革逐步进入深水区，涉及的利益格局调整等问题越来越复杂，工作推进的难度越来越大，而有些地区部门的改革却出现了松懈和观望的现象，上改下不改，下改上不改，都无益于改革的整体积极推进。

        （六）行政人员思想认识方面的民本意识不强，为己服务。官本位的思想仍然盛行，有些单位、官员仍然抱由行政审批权不放，权力寻租土壤仍存，政府门难进，“脸难看、事难办、图章能把腿跑断（4）”的情况仍大量存在。

        二、行政审批改革中涉及的法理学及相关问题

        现在行政审批制度改革的许多问题的积重难返从其根源上来说是因为指导的思想没有明确或者说是因为行政机关工作人员改革的思想没有跟上。谋事在人，我国许多制度改革的推进都要依靠行政机关自身的跟进，如果他们的建设服务性政府的思想没有树立起来，为市场经济服务为人民物质和精神文化需求服务的认识没有到位，那么改革的结果只能是失败的。这里之所以要从法理学的角度来探讨行政审批制度改革的问题主要是因为从它的一些理论中我们可以看到行政审批乃至政府当前和未来的定位和发展方向，即要随着时代的不断发展而要逐渐为最广泛的私权利服务，促使我国政府由管制型向服务型转变，建立一个以人为本的和谐社会。下面就行政审批改革中涉及的法理学及相关问题讨论如下：

        （一）公权力与私权利的法理学思考

        从实质上讲行政审批权是一种公权力，从卢梭的社会契约论中我们可以知道行政审批权实际上也是公民为了自己的私权利能够最大化地得到保障而将其交给公权力机关的,它这样做追求的就是一种有序秩序下的资源的有效利用;被审批的大多都涉及公民的私权利及其利益,所以行政审批权的设置不应该使得公民的私权利及利益的获取及保障变得成为一种阻碍。在此基础上,接下来我们其实要做的就是要区分哪些是公权力哪些是私权利,在行政审批制度改革中,使得私权利的运行得以充分的保证及自治,使得公权力的运行更加的科学合理和有效率地保护私权利。私权利具有本源性、受益性、自由性和隐秘性,对应的公权力则具有附属性、义务性、有限性和公开性。（5）只要是私权利自己能够解决的问题,则不需要权力的介入,在现实中表现为政府只需要干社会和市场干不了、不愿干或不能干的事情,政府只能是有限政府而非无限政府、全能政府。而市民社会和市场经济领域除了对公共利益不利的事情,公民和其他市场主体一律都有行动的自由,这样的自由是先天既定的,无须政府的许可和审批。行政审批以法律禁止为前提，法律如果对相对人从事的活动没有禁止性的规定，行政审批即无存在的余地。（6）在行政法治视野中，行政审批制度应该作为公民实现从事国家一般禁止的特定活动权力的一种基本方法。在行政审批的解禁过程中，必须按照行政法治的基本要求，公平实现公民依照法律能够享有的权利。一方面，通过行政审批法律制度来实现公民的经济权利、行政权利，保障行政审批制度不背离市场经济的基本规律以及公共行政的基本目标。另一方面，通过行政审批制度来展示行政法治的基本精神，保证行政审批在法律的制约下产生和运行。

        （二）立法权下行政审批的合法性基础分析

        在现代法治社会下,政府的任何权力都必须纳入法治的范畴内,因为尽管公权力来源于私权利,但“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验（7）”。对待任何一种公权力的突然出现，我们始终都需要清醒的去探究它是否合宪合法，因此在改革行政审批制度时我们也不能忽视对其合法性的考究。可以说历史发展到今天政府和法治是可以相辅相成的。单纯认为脱离政府实行法治的观点太偏激,因为德国哲学家黑格尔曾说过：“凡是合理的都是存在的，凡是存在的都是合理的（8）”。国家和政府这两产物显然是尤其存在的客观合理性的，同时它们在人类迈向文明的发展史上的作用也还是很不容忽视的,不要政府的法治只能是天方夜谭,毕竟法治很大程度上要让政府来贯彻执行。

        同理，我国的行政审批制度的出现与发展是有其历史必然性的。计划经济体制下,社会的一切资源和生产都由政府来调配,市场的整体的调配能力丧失了,在这种情况下,基本所有的经济活动的开展政府都很自然地拥有了决策权,然而几十年的计划经济体制形成的思维惯性却是对改革开放的进一步展开和发展产生了一定的阻碍，即人们形成了干任何有关经济的事之前都会不自觉地考虑要不要获得政府的审批,不然他们总是甩不开膀子，老觉得心里不踏实。

        尤其是在国家主导建设社会主义市场经济的情况下,我国立法机构两次下放经济立法权,  使得行政审批权在一定范围上有了合法的依据。在社会快速发展，经济、政治、文化、科技和其他方面不断涌现新情况新问题急需出台规范来调整的情况下，它可以帮助解决种种来不及或不便由最高国家权力机关解决的特定的问题。但经过这么多年的改革发展,尤其是加入WTO以后，行政审批权的广泛设置在很大程度上限制了当前我国经济的发展活力和竞争力。在此情况下傍着经济立法权的行政审批权该再次考虑其合法性了，尤其是在我国日益成为了经济全球化中的一大中坚力量的国际背景下。要使行政审批机关或组织的权力来源上必须符合职权法定原则、法律保留原则，在行政审批权力的运行过程中必须要坚持行政监督和法律责任原则，实现法律的公平和正义。

        （三）从法理学与部门法的现状和应然关系来说明行政审批的指导思想

        长期以来，法理学与部门法的疏离，似乎成为了许多立法主导型国家法治建设过程中出现的普遍问题，我国也深陷其中，法理学和部门法学成了相互脱节的互不相干的两层皮。理论与实践之间的鸿沟也清楚地展现了出来，法理学的理论没有能力去左右部门法的制定和实施，部门法的实践也未形成对法理学的解读。实际上，想要更好地加强公民法治观念意识的形成，我认为使其了解更多的法理学知识不失为一种有效而廉价的方法，因为我们不能奢望广大公众能够对各个部门法都有很清楚地了解，因为这对一个法律人来说都有些困难。但我们却可以让其去了解部门法之上的法理学，因为那些理论往往是显而易见且简练的，只有这样当人们接触到参与到一部法律时才能清楚地明白他为什么要这样规定，是为了践行法理学上的哪个理论观念，并且能够分辨出它的好坏善恶，这样不仅能提高公民的法律意识，而且还可以使公民监督和参与法律的热情度提高或者成为可能。而行政审批制度的改革从一定方面就成为了我国法理学和部门法融合的一次很好的实践机会。

        总之，我国行政审批的制度改革的基点是适应我国快速发展的市场经济的需要和构建服务性政府，根本要求就是以公权力不侵害和服务于私权利，权力要合法和要有约束，程序要公正透明和高效，权利要有救济。具体表现就是政府要积极深化政府机关工作人员的为人民服务的理念，积极清理先行的不适应当前我国经济社会发展的行政审批项目，能不设立的积极取消，保留的要科学改革简化其程序，提高审批效率，加强立法等各方面的监督，同时要重视行政审批的事前事中尤其是事后的监督。

        三、如何再次深入推进行政审批制度的改革

        （一）政府自身职能需进一步明确和定位

        随着我国市场经济的建立和这么多年的长足发展,相应的行政审批制度也应该在《行政许可法》颁布实施以后进行第二次大的改革和发展了,很欣慰从自2001年行政审批制度改革工作全面启动以来，国务院已先后六批取消和调整行政审批项目。新一届中央政府上台后提出，要把职能转变作为新一届国务院工作开局的关键，把减少行政审批作为职能转变的突破口。要大幅减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，为此国务院近期连续作出决定取消和下放一大批行政审批项目。2013年4月国务院公布首批先行取消和下放71项行政审批项目后，于当年5月再次取消和下放117项行政审批项目，彼时国务院各部门行政审批事项还有1700多项。按照本届政府的规划，该1700多项还要再削减三分之一以上。2014年2月，国务院又发布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，这意味着自去年5月至今，中央累计取消和下放行政审批项目达到299项。“简政放权”一词几乎贯穿了整个十八届三中全会所作的《决定》始终，改革的红利正在全面覆盖到社会的方方面面。政府正在以壮士断腕的勇气进行自我革命，通过转变政府职能破题，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。

        （二）制定明确的改革计划，稳步推进

        有计划有目标才能有动力，在改革的攻坚期，要制定详细的与时俱进的操作计划，是行政审批制度摆脱人去茶凉的尴尬局面。中央层面上要有顶层设计，要成立相应的行政审批改革领导小组，有组织、有领导、有论证、有强力推进才能使改革科学有序推进。同时行政审批制度改革不是单一的，跟财税体制改革、行政体制改革等等紧密相连。减少审批权后，政府如何选择新的管理模式，封堵管理空当，加强监管，这对政府而言是新的考验。

        （三）要重视市场在审批制度中的作用

        “我国正处在社会矛盾高发期，利益多元化。但不论情况如何特殊，改变政府主导的经济增长模式，都是必走的一步。所以行政审批改革势在必行。不能因为担心“一放就乱”，就站在坎儿上。取消下放行政审批权后，短期内可能会有阵痛，市场和社会可能不适应。但应该相信市场在资源配置上的力量（9）”。行政审批制度应该同市场的发展相适应，并以推动经济发展作为实施目标之一。目前完全由政府主导行政审批的局面有了一定的改变，行政审批的设定、程序以及内容正在向政府和市场多方来共同决定。但是通过政府的自我革命，行政审批权从政府下放到企业、市场和社会，市场和社会的自由度扩大了，但风险也同时加大了。企业、市场和社会如何承接权力？是否具备了自主发展和自我纠正的能力？这是政府放权后面临的问题。放权后，政府的责任并没有减轻，要做的是培育，比如培育行业协会的生存能力。

        （四）加大和落实行政审批中的公众参与力度。

        在行政审批的改革中我认为有必要引入公众参与和公众监督，因为有益于更好地服务公众是我国政府政治经济改革的最终目的和出发点，公众参与和监督以及以人为本的改革原则应该在此过程中体现。哪些审批项目不该有，哪些该进一步改革，都应该有公众的参与讨论，不应该使行政审批制度的建构成为上层的游戏，从而使其脱离群众路线成为个人从社会追求经济权利的一大成本。在公民权利意识和国家主人翁意识不断增强的良好态势下，有必要用法律的形式来明确和保证公众在此过程中的参与权，以释放社会更多的活力为更好地建设小康社会助一把力。

        （五）相对人的权利救济，从多方位配套落实保护

        从行政许可与行政审批的区别上看：行政许可是一种具体行政行为而行政审批则大多是一种抽象的外部的行政行为，行政相对人如果认为该行政许可侵害了自己的利益，可以以行政复议或者行政诉讼的方式救济；而遇到认为行政审批侵害了其利益时却不能提行政复议、行政诉讼。这就导致了在行政审批中涉及公民私权利受侵害时会很难得到救济，所以如何将其纳入《立法法》《行政诉讼法》《行政复议法》进行审查从而保护公民的私权利很有必要。

      （六）行政审批的程序要透明、公开、高效及重视事后监管评价

        程序的合法公开和透明在行政审批制度改革中发挥着很重要的作用，因为它的保证能够降低改革和实施过程中许多不必要的成本，而且还能使公民的参与得到保证，以进一步提高其参与新型社会管理的热情度，目前，我国存在体制机制性腐败，审批权力寻租问题。行政审批权改革的一个效果是源头反腐，减少和杜绝腐败现象的滋生。同时也要提高清除大部分不必要的行政审批的效率，积极建立和扩大政府政务中心和办证大厅的建设，积极探索网上审批和扩大网上审批的范围，加强行政审批服务中心的管理，完善“一门受理、统筹协调、规范审批、限时办结”的运作方式。（10）

        此外，在此过程中可行的还有基于行业协会的自身特点可以下方一些权力给行业协会，这样有助于提高行政效率并使工作更好地符合社会发展的需求，政府只需加强监督就行了。认真切实推行服务质量公开承诺制和亲切服务，同时更要重视行政审批的事后监督，行政机关要定期实时的进行检查和再评价，落实行政审批绩效管理和问责制度，对违法设定审批、变相实施审批等行为，要严肃查处，同时也要积极鼓励公民法人以及其他社会组织踊跃举报和提出意见。

        正如对我国土生土长的许多制度的改革，我都不赞成太过激进的改革，而赞成使其融入到这个将会持续很长时间的改革进程中，为改革服务，为服务而改革，那样才会让它们为社会为我们创造更多的财富和价值。

        四、结语

        行政审批制度的改革根本上是政府的自我革命，是对传统行政管理体制的变革和扬弃。所以要站在深化改革、加快发展和切实把人民群众的利益实现好、维护好、发展好的高度，转变职能，规范权力，提高行政效能，深入推进行政审批制度改革，以服务型政府的建设为目标，为我国经济社会又好又快发展更好服务。