浙江绍兴副中心建设失败：政府部门摊派卖楼

　　春节前夕，浙江绍兴镜湖新区迎来建区以来的最大变革，新区经发局、投资服务局等实权部门已与同属绍兴市管辖的越城区合署办公，镜湖新区代管的东浦、灵芝两镇也“还”给了越城区。

　　12年前，镜湖新区作为绍兴城“副中心”设立时，曾被寄予拉大绍兴城市骨架的厚望，助力绍兴对抗杭州、宁波两大区域中心城市的虹吸效应。12年过去了，现代服务业没能如约聚集人气，镜湖新区内楼宇空置率高企，新区负债高企，基础设施建设滞后反过来增大了积聚人气的难度。坐拥国家湿地公园和绍兴行政中心双料优势的“副中心”却失约了。

　　2015年起，镜湖新区编制了新三年建设计划，决心建成绍兴“现代水城”的核心区块——用三年时间，实现都市经济“明显繁荣”。越城区政府则将楼宇经济作为一号工程，实行“包保制”，酝酿合署办公后的各局办“认领”一座办公楼，定点招商。

　 　副中心被“削权”

　　2002年，镜湖新区启动开发建设。2003年，《绍兴市中心城市规划模型展》解说词展望了镜湖新区的战略定位：构成大绍兴的是几个各具功能的大板块，“一个绿心，四大组团”，“一个绿心”，即是镜湖新区。

　　“当时发展镜湖新区，主要是想把绍兴主城区做大。”镜湖新区管委会办公室副主任赵松涛告诉经济观察报。绍兴是一座拥有2500多年建城史的古城，目前只有8.3平方公里的主城区，却聚集了超过30万人口。老城太小，交通拥堵严重，市政资源紧张。

　　到了2010年，《绍兴市土地利用总体规划》更是将袍江、镜湖二个新区定位为“副中心”。绍兴市规划局镜湖规划分局局长徐国峰接受经济观察报采访时解释说，镜湖新区处在绍兴中心城市的几何中心上，行政中心越城区、工业中心柯桥区、商贸中心上虞区都环绕着镜湖新区。

　　曾在原建设部城市规划司任司长的邹时萌在接受媒体采访时表示，全球“唯有荷兰阿姆斯特丹等4城市有能与之匹敌的‘绿心’”。但镜湖新区管委会一位知情人士诉苦说，虽说镜湖新区有突出的生态优势，但住宅、商务楼等房地产项目是禁止布局在湿地保护区内的。除此之外，镜湖新区的工业总产值一度占中心城区三分之一，近年来为保护城市绿心，纺织印染、家具生产等高污染产业逐步外迁，“工业也不行了”。2014年起，绍兴市政府不得不取消对镜湖新区的经济考核指标。

　　经济地位的变化，也带来行政待遇的变化——去年，镜湖新区公安分局整体挪到了“隔壁”的绍兴高新区，连公安局长也跟着调了过去。作为绍兴市经济高地的绍兴高新区，挂了“国家级高新技术产业开发区”的牌子。而上述知情人士调侃说，镜湖新区挂了“国家城市湿地公园”的牌子——这恰恰与管委会的开发建设职能无关。

　　12年前，镜湖新区本是在越城区灵芝、东浦两镇区域上建立的，新区管委会代管灵芝、东浦两镇;而今，镜湖新区下辖的灵芝、东浦两镇又划归越城区管理，镜湖新区管委会不再拥有行政管辖权。“管委会说是市政府的派出机构，但在区域上已经属于越城区了。去年起，越城区委书记兼任新区党工委书记，越城区长兼任新区管委会主任。”上述知情人士坦言。

　　在镜湖新区被“削权”背后，镜湖新区管委会一名官员解读出积极的一面，镜湖新区原先下辖两个镇，只有农村管理的经验，没有城市管理的经验，而社区管理是老城区所在地的越城区强项，并入越城区后，有助于化解新区12年来土地征迁积累的社会矛盾。

　　但多位受访者也表示，今年以来，越城区部分官员调任镜湖新区后，一些官场习气难免会影响到管委会，开发进度也可能会受影响。一名参与镜湖新区新三年建设计划(2015-2017)的官员举例说，以往管委会的执行力比较高，但越城区进驻后，单是制定规划的事，新区党工委已开了6次会，每个党委委员、每个局办都有想法，导致方案不断地改、拖而不决。

　 　人气难集财难聚

　　2015年绍兴两会，长期研究城市区划的绍兴越商研究中心主任李生校递交了一份提案，直陈绍兴市区的写字楼市场“非常疲软”，其中镜湖更是空置了大量写字楼，吸引的企业总部入驻少，营运成本高。

　　而在住宅地产领域，从杭州进军绍兴市场的祝卫，在2010年全国地价的最高点，受滨江集团(7.99, 0.07, 0.88%)委派，在镜湖新区开发第二个高端楼盘。祝卫打出“5分钟到主题公园”的口号，他没想到原定去年开建的恐龙公园，到今年2月初还没拆迁完。

　　祝卫预计，前几年镜湖新区开发量偏大，有的批下来没建，有的在建没落成，有的建成没卖出去，住宅地产还需要两到三年时间消化。因此，镜湖新区在滨江集团绍兴分公司的投资目标中，已经跌到第三位，次于老城区和迪荡新城。

　　说到底还是缺乏人气。镜湖新区的人口集聚能力与城市“副中心”地位并不匹配。官方数据显示，2004年末镜湖新区总人口为9.37万人，而2010年末总人口为14.4万人，六年间镜湖新区仅新增人口5万人左右。时至今日，主城区是30多万人，是镜湖新区的2倍多。“只要有人进来，写字楼就卖得出去，一栋楼有了几百个白领，精明人就会在周边开商铺，顺便也把我们开发的小区带旺了。”祝卫说，但前提是人气要靠配套设施吸引。

　　绍兴市长俞志宏曾告诉媒体，初具雏形的镜湖新区无法全面发挥对老城区人口的疏散作用。俞志宏在日常调研中发现，部分新建小区的居民户籍迁移率不高，主要原因就是优质学区资源集中在老城区(即主城区)。

　　2004年，镜湖新区管委会编制的总体规划披露，新区“一年抓启动，五年成气候，十年基本建成”，要建“商业金融中心、会议会展中心和文化娱乐中心”。到了2009年，《绍兴日报》发文承认：“镜湖新区推进的脚步似乎有点缓慢。”

　　多位受访者表示，绍兴最好的中学之一的绍兴一中的高中部要等2016年才能搬到镜湖，绍兴市儿童医院也要到2016年才在镜湖建成。“附近菜场也不是很方便，小区入住率也不高。”越城区招商局局长柳祖耀说。

　　今年，越城区把招商引资作为“一号工程”。经济观察报从越城区政府相关人士处获悉，该区正在起草“包保制”文件，初定由一个局办“认领”一栋楼，定点招商，比如，商务局搞一栋电商楼，司法局搞一栋律所楼，金融办搞一栋小贷楼，教育局搞一栋教育培训楼。出台竞赛办法，发挥人脉优势，发动全员招商。

　 　新三年，负债前行

　　镜湖新区管委会干部邢虎(化名)，至今很怀念五六年前——那是镜湖新区开发进度最快的时候，2008-2010年，新区本级投资强度约在30亿元/年，“整村拆迁，异地安置”方案自然而然获得首肯。

　　但邢虎说，从2011年起，宏观经济形势不好了，企业没钱从政府买地，“土地财政”大缩水，不要说“整村拆迁”的激进方案，连“逐步疏散”的折中方案都被否决掉。他看到，镜湖周边原有12个村，9万多人口，只拆了1个杨港村，就拆不动了。

　　开发进度放缓，楼宇大量空置。2015年，镜湖新区决心打响招商战，按照《镜湖新区新三年建设计划(2015-2017)》，用三年时间实现都市经济“明显繁荣”。其中包括：建设70万平方米商务楼，新建9座大型商场、酒店、专业市场，三产增加值新增100亿元以上。

　　但参与编制上述规划的李生校被泼了一盆冷水——迄今为止，绍兴市委常委会没有正式发文通过该规划。“我的猜测是，由于投资量、拆迁量太大，财政压力过重，政府内部还存在争议。”邢虎说。

　　经济观察报记者获悉，在这份规划中，拆迁住宅、企业厂房总面积约156万平方米，涉及人口1.2万人，安置房面积达300万平方米以上，拆迁安置成本已经远远超过12年前，达到8000元/平米，这意味着，单这一项，绍兴市就要为镜湖新区支出240多亿元。把社会投资计算在内的话，镜湖新区三年的投资量达到463多亿。

　　按照上述计划，政府投资要达到120亿元以上。银行贷款超过60亿元，城投债发债30亿元，综上各项的总成本达到170亿元以上。然而未来三年，2000亩经营性土地，按照400万/亩的市场价，土地出让收入仅为80亿元，何况，“400万/亩其实是早几年的行情了，土地市场冷下来了，有价无市。”

　　2008年，李生校牵头草拟《绍兴中心城市产业发展和空间布局规划(2008—2012年)》。这份绍兴大城市的“总纲”强调，绍兴中心城市整体功能不强，集聚和辐射效应较弱，又受到周边杭州、宁波等城市强烈极化和吸引。镜湖新区“副中心”定位肇因于此。

　　6年多过去了，李生校再朝前看，他在等农村人口转为城市人口，老城区人口向镜湖疏解，“再过三到五年吧，相信人口能够达到25万”。这一次，“副中心”还会失约吗?