鲁锋副厅长在全国行政区划管理工作座谈会上作典型发言

　　10月22日，民政部在北京召开行政区划管理工作座谈会，黑龙江、河北、吉林、浙江、安徽、湖南、陕西、云南等8个省份从不同角度，介绍了本省在加强行政区划管理、健全法规制度等方面的经验做法。

　　鲁锋副厅长作《调整镇村规模 优化结构布局 助推新型城镇化建设》典型发言。发言内容：

　　 调整镇村规模 优化结构布局 助推新型城镇化建设

　　2014年，我们对乡镇行政区划和行政村设置，如何适应和服务全省新型城镇化建设作了专题调研，向省委、省政府提出开展镇村规模调整的建议。截止目前全省共计减少乡镇204个，减少17%。行政村到2016年底减少9800多个，减少36%。我们的主要做法是：

　　一、深入调研论证，科学制定方案

　　我省乡镇、行政村多而散、小而弱的特点明显，导致民生资金“撒胡椒面”，基础设施投入分散，公共服务能力偏弱，镇村运行成本高，生产要素集聚度不高，自身发展能力不足。

　　针对我省关中、陕北、陕南地理地貌和镇村设置的差异，我们建议以规模适度、有利发展、方便管理、各方认同为目标，坚持因地制宜、尊重群众、整体推进、确保稳定的原则，以人口和面积为主要参数，采取大并小、强并弱的基本模式，开展镇村调整。建议得到省委、省政府主要领导的重视和支持，明确指示要以合理调整镇村规模为主要内容，统筹考虑乡镇机构设置、职能定位和农村管理体制创新等问题，开展镇村综合改革。在反复征求省级各部门和市、县意见的基础上，2014年4月，省委、省政府下发《关于镇村综合改革的指导意见》，确定镇村规模调整的基本原则。

　　二、统一思想，强化领导，统筹推进任务落实

　　《指导意见》下发后，在基层引起较大反响，尤其在撤乡并镇工作方面，部分领导干部消极情绪严重，认为上一轮撤乡并镇存在遗留问题，新的改革又开始，时间不合时宜；有的认为行政事业单位机构改革与撤乡并镇同时进行，任务叠加，干部人员分流难度较大；有的提出乡镇合并后，基层公共服务机构相应减少或弱化，反而影响群众生产生活，增加了服务管理难度。以这些问题为导向，我们采取以下措施，推进工作落实。

　　(一)统一思想认识，强化组织领导。省委将这次镇村综合改革列入全面深化改革重点项目之一，省委赵正永书记亲自深入乡镇调研，发表了《玉山调查》和《再谈乡镇改革》，全面分析镇村综合改革的必要性和紧迫性。娄勤俭省长任专项小组组长，亲自进行动员部署。省政府常务会、省委全面深化改革领导小组多次听取工作汇报，研究存在问题，审议各市方案。各市委、市政府也相应成立领导机构，主要领导亲自抓；市县党委、政府组织干部深入基层，耐心做好群众思想工作，形成了基层干部群众理解改革、支持改革、参与改革的良好氛围，全省镇村调整工作顺利推进，基本没有发生集体上访事件。

　　（二）完善配套政策，确保改革平稳推进。我们坚持把群众利益放在首位，按照基层力量不减、公共服务不降、资金投入不变的原则，协调组织、编办、发改、财政、农业部门出台配合政策，联合下发了《镇村综合改革几个问题的具体意见》。明确省界、少数民族地区、移民搬迁安置点、重点镇、历史名镇的保留问题；提出在社会治理任务重、相对偏远的地区设立便民服务中心，健全和完善群众办事干部代办制度；明确电信、电力、金融等公共服务机构不撤；原有的学校、幼儿园、医院等机构财政供给渠道不变；原有的乡镇行政事业编制总量保持不变；镇村财政补助资金不减；推进农村社区服务工作人员专业化，实行乡镇工作岗位补贴制度等政策。这些政策措施消除了干部群众的后顾之忧，为推进改革提供了有力保障。

　　（三）注重上下沟通，加强指导督办。针对各地、各乡镇的差异性，我厅加强业务指导，先后与12个市（区）交流研究29次，与全省72个县（区）的主要领导逐乡逐镇研究方案。落实专人，接待和办理群众来访来信，就涉及的政策性问题耐心解释说明。多次派出工作组指导工作，跟进督办，每两周通报各市工作进展情况，对进展迟缓的，提请省政府领导约谈督办。截至今年5月，全省乡镇撤并工作任务顺利完成。

　　（四）创新县政府驻地镇设置，引领城市化进程。县政府驻地镇作为当地政治、经济、文化中心，人口、产业的聚集，城市化发展迅速，乡镇模式已不能适应治理服务的需求。这次改革中，我们把县政府驻地镇作为统筹城乡发展、推进城乡一体化的关键节点，鼓励撤镇设立街道办事处。街道办事处根据辖区人口规模，设立若干城镇社区，招考配备专职工作人员，实行网格化管理。全省共有59个县政府驻地镇改设为街道办事处，逐步实现城市化管理。

　　三、成效及启发

　　经过这次改革，全省乡镇平均面积196.68 km2，平均人口2.55万人，比撤并前有了明显增加，达到了调大、调强、调优的目标，为进一步推进新型城镇化建设打好了基础。回顾一年多的改革实践，我们深感行政区划调整工作的重要性、科学性和复杂性，也有了一些启发。

　　（一）要增强行政区划工作的主动性。作为行政区划的业务主管部门，要克服保守畏难的思想观念，紧密围绕建设国家治理体系的要求，结合本地区实际情况，以问题为导向，主动研究、思考行政区划在服务改革发展中的结合点、切入点，为党委、政府决策当好参谋和助手，发挥应有的作用。

　　（二）要突出行政区划调整的综合性。行政区划调整不仅仅是地理空间资源的再分配，还与机构设置、职能定位密切相关，涉及社会治理、公共服务等方面，在制定调整方案时，要统筹各项配套政策，不断完善跟进，多措并举，综合实施，才能更好发挥作用。

　　（三）要处理好行政区划调整的原则性和灵活性。针对乡镇的多样性、复杂性和差异性，我们在制定《指导意见》时，既提出原则性意见，也有面积、人口的刚性要求。但在落实过程中，基层政府常常以交通、地理地貌、项目发展等理由，强调其特殊性，工作推进迟缓。从省级层面，我们坚持调整原则不放松，严格把关，同时对个别特殊乡镇也区别对待，不搞一刀切，妥善处理好不同类型的乡镇撤并工作。

　　（四）要增强行政区划调整的规划性和前瞻性。因为行政区划的复杂性，导致判断标准模糊，科学论证的机制不健全，缺乏顶层设计和整体规划，容易出现以领导意见为主的倾向。

　　下一步，我们将认真贯彻落实这次会议精神，学习和借鉴兄弟省市的经验做法，按照减少层级，合理幅度，适度规模的要求，结合我省的发展规划，对区划工作整体设计，科学论证，长远规划，有序推进，争取为陕西的发展做出贡献。