浅谈土地征收补偿费分配纠纷中的若干问题
【关键词】征地款分配 原因 对策
引 言
随着我国城市化进程的进一步加快，农村土地被国家征用的数量逐年增多，伴随着土地补偿费分配所带来的农村集体经济组织收益分配问题由此显现。在依法治国的今天，越来越多的群众开始吧注意力转移到用法律手段解决纠纷上，村民因土地补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件数量不断上升。农村集体土地征用中相关问题也越来越引起人们的关注和思考。由于法律对此类问题规定的不全面、不到位，此类案件的审理在司法实践中存在诸多的争议，笔者试对这类案件中的几个问题进行探讨并浅谈一下自己的一点看法。
一、当前农村集体土地征收的现状
当前，随着我国经济的持续快速发展，农村的城镇化建设进程的加快，旅游开发热、工业园区建设热和房地产热等纷纷兴起，农村（尤其是城中村和城乡结合部的农村）的土地越来越多地被征用，有的甚至是整个村的土地被全部征用，但被征用的土地是否都得到了合理利用，可以说有相当一部分被征土地并未实现其被征时的目的，至少没有被合理利用。现实中，圈地滥征和征而不用现象普遍存在。因为有些商家意识到了土地市场的升值潜力之大，利用开发各种园区之名为变相圈地之实，进行假投资真炒作。加之一些地方政府为了地方的财政收入，不惜大肆“卖地”，这也助推了滥征土地现象的发生。据有关资料统计，我国全国开发区规划总面积已达3.5万平方公里，但圈占的耕地却43％在闲置。仅笔者所在县级市为城市建设、房地产开发，前两年所征的多处、大片耕地直至现在依然被圈占闲置。大家知道，土地是不可再生资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征用的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之违法用地和浪费土地资源现象严重，因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。户籍与承包地相分离现象的突出，农村集体土地征用补偿费用分配纠纷大量存在，土地是农民基本的生活保障，在覆盖农村的社会保障制度未真正建立之前提下，涉及土地的权益分配仍然为大多数农民所看重。因而农村集体土地征用补偿费用分配纠纷涉及农村社会稳定。该类纠纷涉案人员众多，处理不当，易激化矛盾，造成群体上访。因此，如果不能妥善合理地处理征地后的农民问题，就会给社会稳定带来隐患，近年来涌现的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件和村民待遇纠纷案件就是征地后的农民问题未能很好处理的现实例子。
二、土地补偿费分配纠纷是否属于民事受案范围
某一类纠纷是否属于民事争议，是否属于人民法院受理案件范围，应当按照《民事诉讼法》第三条的规定来把握。其关键是明确该纠纷是不是属于平等民事主体之间因人身关系以及财产关系产生的争议。土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论，2005年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。2001年7月9日，最高人民法院研究室日对对广东省高级人民法院请示所作《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》[法研（2001）51号]认为:“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合民事起诉法第一百零八条规定，人民法院应当受理。”2001年12月31日，针对相同问题，最高法院研究室对陕西省高级人民法院请示所作的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》[法研（2001）116号]此类问题人民法院可以参照法研（2001）51号答复办理。而1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》[他民字（1994）第28号]中明确不能受理。2002年8月19日，最高人民法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志珺等十一人诉龙泉市龙源镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的[（2002）民立他字第4号]答复则认为，“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等民事主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围”。由于以上答复的不一致，在审判实践中以那个为依据引发了较多争论。笔者认为，在集体经济组织成员与作为集体土地管理者的发包者之间的“土地补偿费分配”纠纷中，当事人之间虽然具有外在的某种不平的性，但其实质仍属平等民事主体。结合2005年9月1日起实行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下本文中简称解释）第二十四条规定，征地方已将补偿费用支付给农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组后，在分配土地补偿费过程中产生的纠纷，属于民事受案范围。但在此应当注意，当事人对用于分配的土地补偿费数额发生纠纷，其性质与承包地征收补偿费用分配不同。村民委员会是村民的自治组织，根据《村民委员会组织法》第十九条的规定，涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。土地补偿费的分配问题，对村民利益的影响很大，属于农村村民自治的范畴。将其排除在民事诉讼范围之外，符合技术事项例外原则。《解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”因此，当事人就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼时，其不属于人民法院管辖范围，人民法院不予受理。
三、土地征用补偿费分配资格的认定
有资格才有权利，成员资格确认问题是农村土地补偿分配纠纷案件的核心问题。司法实践中，法院在集体经济组织成员资格确认标准上主要有三种模式。一是采取单一标准的方法，即以是否有农村集体经济组织所在地常住户口作为判断是否具有集体经济组织成员资格确定标准。二是采取符合标准的方法，即以户口标准和是否在本集体经济组织所在地长期生产、生活来判断。三是根据权利义务关系是否形成的事实作为判断标准，即必须与本集体经济组织形成事实上的权利义务关系及管理关系。《解释》起草小组在大量调研和分析论证的基础上，对农村集体经济组织成员资格确定问题拟定了初步意见，认为农村集体经济组织成员资格确定问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。根据《立法法》第四十三条的规定，最高院就农村集体经济组织成员问题，建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。
在全国人大相关解释出台之前，笔者认为根据司法实践，认为以第二种模式为判断依据，特殊情况区别处理较为妥当。理由是：1、单纯以户籍为标准无法解决挂靠户口人员等实际问题，集体经济组织成员资格认定容易出现简单化和扩大化。2、权利义务一致是我国的一项宪法原则，没有无权利的义务，也没有无义务的权利，村民要想成为集体经济组织成员并享受相应权利，就应予其他成员一样尽相应义务。3、户籍和义务结合比较符合基层实际，容易被集体经济组织及其成员接受，从而使法院裁判得到尊重和维护。
对于几种特殊情况，应区别处理：（1）外出务工、经商人员。农村人口外出务工、经商人员逐年增加，这些人在未丧失成员资格前，仍然是本集体经济组织成员。（2）农村户口的大、中专在校学生。在大中专院校就读一般要将户口迁出，虽然没有了常住户口，但这些人员往往以原集体经济组织农村土地为基本生活来源。综合考虑各种因素，应当保留其成员资格。大中专院校毕业后又将户口迁回，已属居民户口，且已在外工作，有生活来源，虽然未将户口迁往其工作所在地，但不应当以户口在村确认其分配资格。（3）因婚姻关系在农村集体经济组织之间流动的人员。已进入本集体经济组织实际生产、生活，但常住户口还保留在原集体组织所在地的人员应当认定其具有本集体经济组织成员资格。（4）新出生人口的待遇问题。因其未办好户口手续或虽然已办好户口手续但未分得责任田而决定不分配的，笔者认为，根据法律规定民事权利能力始于出生，故不能以其户口手续未办好而拒绝分配，只要能确认征地补偿费产生于其出生之后，就应当认定其分配资格。（5）超生子女。只要该子女的落户合法且经过有关行政部门处理的，应享有本村村民的同等待遇，不能因父母违反计划生育政策而剥夺子女的集体经济组织成员资格。（6）服兵役、两劳人员。这些人员仍以原集体组织农村土地为基本生活来源，应该享有村民同等待遇。在部队已提干的人员不再享有村民同等待遇。（7）回乡退养人员。虽然这类人员在集体经济组织实际生产、生活但并不以承包本集体经济组织农村土地为生活保障，也不应当具有集体经济组织成员资格。
四、土地征收补偿费分配纠纷案件的处理
国家在征收土地时，必然要对土地权利人的财产权利造成损失，在我国，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律、法规对土地征收补偿原则、补偿标准和支付对象作出规定，根据《土地管理法》第四十七条规定，农村集体土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这几种费用，性质不同，归属不同，分配的权利基础和权利主体也不同。因此，明确土地征用补偿费用分配权的内涵，是正确处理此类案件的基础。
（一）土地征用补偿费用分配
土地征用补偿费用分配权基于集体土地所有权。《土地管理实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归集体经济组织所有。”实际上是对集体土地所有权的补偿，土地补偿费在土地被征收后，统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织。农村集体经济组织收到土地补偿费后如何分配属于涉及村民利益的重大事项。根据《村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的重大事项应当由村民委员会提请村民会议讨论决定。为此，《解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在集体经济组织内部分配已经收到的土地征用补偿费。或用于公益事业，或分配给村民等。”对该条文中“法律规定的民主议定程序”的理解，应当注意：民主议定程序是农村社会实现民主自治、发展农村基层民主的制度形式。现行法律中有关民主议定程序的规定主要有《村民委员会组织法》、《土地管理法》以及《农村土地承包法》。后两部法律中的民主议定程序主要针对承包地调整、承包方案的确定以及以其他方式将本集体农村土地承包给组织以外的单位或者个人等事项。只有《村民委员会组织法》中规定的民主议定程序是适用于所有集体重大事项的。实践中，土地补偿费分配方案的确定也是要通过民主议定程序决定，但到底应该按照上述哪部法律执行，并无明文规定。在这种情况下，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组依据哪一部法律确定民主议定程序的具体形式，不是人民法院审查的内容，关键要看是否存在侵犯集体经济组织成员分配权的情形。对此，笔者认为，法院在不违背国家法律的前提条件下，应尊重和支持集体经济组织合法的自治权，以促进农村民主建设。对程序、内容均不合法或者程序合法但内容违法的就不应支持。《村民委员会组织法》对此也是禁制的，第二十条第二款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、民主权利和合法财产权的内容”。
(二)地上附着物和青苗的补偿费的归属
所谓地上附着物补偿费，是对被征收土地上的建筑物、构筑物，如房屋、水井、管线等的拆迁和恢复费，以及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等。青苗补偿费，是对被征收土地上生长的农作物所造成损失所给与的一次性经济补偿费用。国家征收土地时，虽然被征收的农户不是征收法律关系的主体，但对于被征地农户的损失，应当予以补偿，《农村土地承包法》第十六条规定：“承包方享有下列权利... ...（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿... ...”《土地管理实施条例》第二十六条也规定了地上附着物和青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
《解释》第二十二条规定：\"承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。\"应当明确，该条是在农村耕地中承包地（承包田、地、山等）被依法征用的情况下，有关地上附着物和青苗费补偿费纠纷如何处理的规定。承包地之外的农村集体土地被征用，地上附着物和青苗费补偿费的归属，法律、法规没有规定。在农村，这些土地通常会发生被一部分村民耕种，其耕种的原因有故意占种、无意越种、村委会或村民小组未通过承包方式无偿让其耕种等，这些土地被征用后，国家所支付的附着物和青苗费补偿费应如何归属，《解释》没有进一步规定，由此而发生的归属、分配纠纷在司法实践中也经常遇到。
（三）安置补助费的分配
安置补助费，是国家征收集体土地后，为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活，解决因土地被征用而产生的多余劳动力的安置问题而发给的被征地单位的专属款项。安置补助费的目的是解决因土地被征用而产生的剩余劳动力的安置问题，具有强烈的人身性，安置补助费只能补助给失去土地的农村集体经济组织和农村集体经济组织成员。很显然，其他方式承包的承包方并不存在因土地被征用而丧失生产资料和生活来源的问题，不需要专门安置，其他形式承包方不能成为安置补助费的给付对象。同时，《土地管理实施条例》第二十六条第二款规定：“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织统一安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织。由农村集体经济组织管理和使用... ...”根据上述法律规定，家庭承包方不可能既要求农村集体经济组织安置，也要求给付安置补助费，只有在家庭承包方放弃统一安置，不需要农村集体经济组织进行安置的情况下，才存在安置补助的问题。
结束语
我国作为一个农业大国，13亿人口中有9亿居住在农村，土地面积的一半也为农民集体所有，农业、农村、农民问题始终是关系到国家建设全局的重大问题。国家要强盛、要长治久安，就必须关注和处理好农业、农村和农民问题，因此国家应当加大政府执法的监督机制建设，完善土地征用审批制度，合理确定土地征收补偿标准，坚决遏制“圈地运动”蔓延和土地资源的浪费，完善集体土地征收补偿方面的法律、政策，解决日益尖锐的农村集体经济组织收益分配纠纷问题。
参考文献：
1、杜万华、宋晓明主编：基层人民法院法官培训教材《民商事审判实务卷》2005年版；
2、黄松有主编：《土地承包司法解释实例解释》2006年版；
3、陈春《征用补偿费用分配纠纷若干问题研究》2004-04-07；
4、康宏亮、孙建辉《法院应驳回就土地补偿数额提起的民事起诉》（人民法院报2007-07-30）；
5、李福财《非家庭承包地被征用时无相应获偿权》（人民法院报2007-09-07）。