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编者按：

        省民政厅近日下发了《陕西省民政厅关于2014年民政政策理论研究获奖情况的通报》，《西安市老年餐桌运营状况调研报告》、《完善农村低保家庭收入核算办法的对策》、《关于榆林市福利彩票市场现状分析及转型发展的思考》、《宝鸡市社会组织“活力”建设的思考与探索》、《推进社会养老事业发展的调查与思考》获得2014年全省民政政策理论研究一等奖，现将获奖论文在陕西民政网逐日刊载，供大家学习和借鉴。

        希望全省民政干部职工多多思考各项民政工作，记录下你们的思维火花，历史将见证你们的辛勤和付出。

西安市老年餐桌运营状况调研报告

西安市老龄办课题组

目前，西安60岁以上老年人有125.68万，占全市总人口的14.9%；其中80岁以上老人有14.77万，占全市老年人口的11.38%。西安市人口老龄化正进入快速发展期，老龄化、高龄化、空巢化进一步加剧。人口老龄化引发的一系列社会问题日益凸显，关注老年人口生存状况，提高老年人的生活质量，实现“老有所养”的社会和谐目标已成为我国政府工作重心之一，并逐步上升为政府提供公共服务的重要领域和实施民生工程的重要内容。老年餐桌是以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系的重要组成部分。然而老年餐桌在运行中出现了公共服务非均等化、补贴资金不到位、服务人员严重缺乏等诸多问题。

为深入了解西安市老年餐桌在实际运行中存在的突出问题，保障老年餐桌的稳定运营和良性发展，推动居家养老服务体系可持续发展。市老龄办、市老年学学会联合西安建筑科技大学老年工程研究中心，于2013年5月16日—30日对西安市新城区、雁塔区、碑林区、灞桥区典型老年餐桌运营状况进行了实地调研。

一、调研基本情况

此次调研主要采取焦点小组访谈、关键人物访谈、问卷调查和实地观察相结合的调研方式。调研地点选在新城区、雁塔区、碑林区和灞桥区的7家老年餐桌。访谈主要对象为区、老龄办工作人员、街道办负责老龄工作人员、社区工作人员（老年餐桌运行负责人）、就餐老年人。基本情况见表1-1。

表1-1  西安市老年餐桌访谈基本情况

注：1.卫民社区老年餐桌正在筹划过程中，3位老人均为有意向参加老年餐桌；

2.碑林区经九路社区工作人员（老年餐桌运行负责人）包含联办企业老板1名。

问卷调查对象主要为参加过老年餐桌或有参加意向的社区老年人。采用分类抽样调查，样本涉及高龄、空巢独居、生活困难老人等不同类别。针对就餐老年人的描述，由调查员代填调查问卷。调查还通过实地考察老年餐桌的具体形式，运营模式和经营状况，初步了解老年餐桌具有典型性的经营方式。问卷调查样本基本情况如表1-2所示：

表1-2调查样本基本情况（n=277）

由上表可看出，此次调研对象中，女性人数明显比男性多；年龄结构中70-79岁老年人最多，这主要因为大部分老年餐桌对就餐老年人有年龄限制；婚姻状况中，已婚和丧偶的老年人占大多数，未婚、分居、丧偶的老人比例较小；平均月收入状况中，收入2000-3000元接近8成，收入1000元以下的老人仅占8.3%，；老人的身体状况整体较好。家庭层面中，空巢和独居老人占60%以上，85.6%以上的老年人在社区居住超过十年以上，92.1%的老年人常年居住在本社区，很少有老人外出居住。

二、西安市老年餐桌运营现状

（一）西安市老年餐桌需求状况

此部分分析主要以问卷调查为主，辅之访谈，对277名老年人进行问卷调查，对27名老年人进行了访谈。调研内容包括老年人就餐方式的选择、老年餐桌基本设施、菜品质量、就餐服务状况以及对老年餐桌的评价五个方面。

1.老年人就餐方式的选择

1）用餐方式

表2-1分年龄老年人用餐方式（n=277）

由表2-1和图2-1可以看出：用餐方式中，日常独立在家做饭的老年人占31.8%，80岁以上老人很少独立做饭。偶尔买配菜和外出就餐的老年人也占有相当大的比例，这部分老年人是老年餐桌的潜在对象，极少有子女协助做饭，在调研过程中老年人普遍反映，子女工作比较忙，无暇顾及老年人。20.6%的老年人经常在老年餐桌就餐，表明老年餐桌的开办符合老年人用餐需求，仍需加大开办的数量和规模，使更多的老年人受益。

2）影响老年人参加老年餐桌的因素

从影响老人到老年餐桌就餐的主要因素分析，高达40.8%的老年人认为饭菜质量最为重要，表明饭菜质量是老年人最为关心的问题，部分老年餐桌的饭菜质量还不能完全达到老年人的要求，  22.0%的老年人认为就餐环境非常重要。饭菜价格和卫生状况也是老年人较为关心的问题，也反映了部分老年餐桌存在价格过高和卫生状况不理想的问题。

3）老年人对老年餐桌的选择意向

表2-2分年龄老人对老年餐桌模式的选择（n=277）

由表2-2和图2-3看出，31.8%的老年人认可社区自办，29.6%的老年人认为与企业合办，这两种模式的老年餐桌均位于社区内部，这是由于大部分老年人常住社区对社区管理者具有信任感，就餐方便快捷也符合大多数老年人居家养老的要求。15.2%的老年人认为与单位食堂合办比较好，与单位食堂合办要受到社区周边是否有单位食堂的制约，选择定点单位的老年人较少，主要出于对定点单位饭菜质量和交通便利性的考虑。

表2-3  分年龄老人就餐方式选择（n=277）

由表2-3和图2-4可看出，约7成的老年人选择定时到老年餐桌就餐的方式，主要受制于就餐点送餐服务的限制，但在调研过程中也发现，有些老年人不仅就餐，而且通过老年餐桌可以结识更多的新朋友，吃饭时可以互相交流，有助于老年人的身心健康。

2.老年餐桌的基本设备及老年设施状况

调查中发现，老年餐桌中基本设备比较齐全，如消毒柜、暖气、空调等，但是也有部分设备不太齐全，如很少有老年餐桌配备必要的紧急医药箱，对于老年人的突发性疾病的防范意识较差，政府应该要求老年餐桌统一配备医药箱，防范老年人就餐时出现的突发性疾病。

由图2-6可以看出，现有老年餐桌的无障碍老人设施建设严重不足，即便选择比例最大的“餐桌地面采用防滑材料”也只有55.2%，有高差地方采用坡面处理、餐厅内外设有方面扶手、易滑易碰处有警示标语等选择比例仅为40%左右。这些老年设施在老年人集中的场所应该必须考虑到，如果出现雨天或地面有水等情况，老人不小心摔倒造成的后果不可想象。因此，在老年餐桌建设中，要尽快对专用无障碍老年设施进行完善，以确保老年人的就餐安全。

3.老年餐桌的服务情况

老年餐桌服务从送餐方式、餐具提供方式、开展特色服务三个方面进行了测量。结果分析如下：

表2-4老年人口年龄与送餐方式（n=277）

表2-4表明，老年人对于每天定时定点配送配菜的方式需求较少外，对其他方式的需求均存在。调研过程中，发现目前老年人对于送餐的需求不是很大，只有年龄较大，身体较差、行动不便的老年人对送餐服务的需求明显，这部分老年人的比例虽小，但更应该是政府和社区主要关注的老年群体。

大部分的老年餐桌都为老年人提供消毒餐具，小部分老年餐桌提供一次性环保餐具，还有部分老年人自带餐具。调研中发现老年餐桌的工作人员比较紧缺而且所有的老年餐桌都提到补贴不足。因此，对于老年餐桌运营初期，建议有条件的老年人自带餐具，减少社区工作人员和餐厅服务人员的工作压力，同时有助于老年餐厅降低运营成本。

老年餐桌开展的特色服务比较丰富。主要包括健康营养知识讲座、集体祝寿、节日聚餐活动等。老年健康讲座和饮食健康知识讲座需求较大，实践中开展的也比较好，表明社区和老年人关注健康问题，政府应倡导相关医院和营养学专家下基层，利用老年餐桌的平台，免费为老年人体检，为老年人开展相关讲座，使老年人能够健康生活，同时还应增加服务的类型，开展各类活动，丰富老年人的日常生活。

4.老年餐桌的菜品质量及价格

表2-5老年餐桌用餐形式及菜品质量（多选，n=277）

注：提供配餐方式指为可老人提供馒头、稀饭、凉菜等，为老人自做饭菜搭配

老年人对于用餐形式的要求呈现多样化的趋势，营养套餐的形式是此次调研中最常见的，部分老年餐桌也提供自助点餐服务。调研过程中，尚没有自助餐的形式，而且老年人诉求程度也较低。通过对问卷数据统计分析发现，老年人对于提供（馒头、稀饭、凉菜等）配餐也有一定的需求，这对有条件的老年餐桌丰富用餐形式提供了启示性的意见。

老年人对于菜品清淡和菜品应软一些的要求较多，在调研访谈中发现，老年人对于菜品要求最多的就是希望能够软一些，在依托单位职工食堂的204所社区，有部分老年人因为饭菜有些硬，不得不将饭菜打回家进行二次加工。其次有些老年餐桌的菜品味道重，不适合老年人低盐、低糖、低脂肪的保健养生要求。从整体看，老年人对菜品花样和营养程度较为重视。

从调查问卷的统计数据分析，老年人对于就餐卫生非常关心，由于食品安全问题和餐饮企业屡屡曝出卫生问题，老年人对于老年餐桌的卫生极为关注。由于老年餐桌的服务对象主要针对老年人且老年人身体条件较为特殊，每个老年餐桌都应该把食品卫生问题放在首位，政府也应加大监管力度，保证老年餐桌正常有序的运营。

表2-6老年餐桌每餐的合理价位信息（n=277）

老年餐桌菜品价格是老年人最为关心的问题，表2-6显示早餐选择5元及以下老年人接近9成，午餐有接近一半的老年人选择6-8元的价格，晚餐接近一半选择3-5元。调研过程中，部分老年人认为价格过高是其不愿意在老年餐桌就餐的重要因素，菜品价格是老年人极为敏感的问题。因此，政府不仅要增加补贴力度，还可以尝试通过统一采购原材料、采购厨具设施等降低成本，使老年餐桌产生规模效应。

5.对老年餐桌建议和评价

（1）老年餐桌存在主要问题及政府的支持

表2-7  老年餐桌存在主要问题及政府应支持的方向（多选，n=277）

由表2-7可以看出，接近6成的老年人认为老年餐桌在运营中存在的主要问题首先是“政府支持力度不足”，这一点在访谈中老人们多次提到，老人们感受到了社区工作人员和承包老板在老年餐桌经营中的艰辛和付出，但也不能排除在实际宣传中弱化政府支持的倾向。还有接近4成的老年人认为老年餐桌人员配备和质量有待提高，接近3成老年人认为社区监督和管理存在松懈问题，2成的老年人认为餐桌的硬件设施和配套设施滞后，这主要因为政府在建设上资金上投入比较到位，基本的设备和实施的配套基本解决。

政府支持方向方面，超过7成的老年人认为政府应加大对老年餐桌的资金投入力度，接近一半老年人认为政府还应对老年餐桌的日常运营进行监督，三成以上老年人希望政府在保障原材料及时安全供应方面也有所作为，两成半的老年人希望政府在提高服务员素质方面提供支持。由于老年餐桌大多不盈利或无法盈利，因此建成后可持续发展问题迫在眉睫，这一结果反映了老年人对老年餐桌后续发展的寄托和期望。但政府在投入建设资金后是否还应投入运营资金，以何种方式投入运营资金？才能保证财政资金的使用效率以及体现公共产品的均等化，亟待出台后续政策。

（2）老年餐桌对老年人的吸引力和老年人总体满意度

此次调查中发现，吸引老年人到老年餐桌的因素依次为就餐方便快捷、餐厅定时组织各类活动、菜品营养健康、菜品味道好、价格实惠、就餐时能与老伙伴交流、餐厅服务质量好以及餐厅环境好。“就餐方便快捷”满足了老年人居家养老模式下对就餐的基本要求，因此成为老年人选择老年餐桌的首要因素。

老年人对老年餐桌整体满意度较高，非常满意占21.3%，满意占53.4%，表明接近3/4的老年人对老年餐桌满意，这与对老年人访谈中得到的反馈意见基本一致，但是仍然有22.7%的老年人感觉老年餐桌一般，1.4%的老年人对于老年餐桌不太满意。

综上，老年餐桌作为居家养老支持体系的重要举措，受到老年人的普遍关注。老年人对老年餐桌的需求比较强烈。简单小结如下：

老年人就餐方式的选择。老年人用餐方式主要还是在家独立做饭，但仍有20%的老年人表示愿意参加老年餐桌；影响老年人参加老年餐桌的主要因素为饭菜质量；在社区内老年餐桌经营模式（包括社区自办和外包）由于交通便利最受老年人青睐。

老年餐桌基本设施。老年餐桌的基本设备配置由于政府建设资金到位因此比较健全；但一些影响老年人行走的无障碍设施不完备，超过一半的老人反映餐桌地面没有防滑设施，40%左右老年人反映餐厅内外没有斜坡处理，餐厅内没有安装方便扶手，在易滑易碰处未贴有警示标语，令人担忧。

就餐服务状况。超过一半的老年人希望老年餐桌定时定点提供三餐或午餐和晚餐；约65%的老年人希望老年餐桌“提供安全卫生的消毒餐具”，远远超过希望“提供一次性餐具”和“自带餐具”的比例；特色服务方面要求餐桌邀请专家进行健康和健康饮食讲座的需求旺盛，对集体祝寿和节日聚餐活动也有一定的需求。

老年餐桌菜品质量和价格。老年人多采用营养套餐的用餐方式；要求菜品清淡、软度合适；最担心的就餐卫生问题是后厨卫生状况和购买食材的卫生安全问题；大多数老年人愿意接受的价格为早餐5元以下，午餐8-10元，晚餐3-5元。

对老年餐桌的评价。老年人对现行的老年餐桌整体满意度比较高，非常满意和满意达到75%左右。大多数老年人认为老年餐桌存在的主要问题为政府投入不足，其他依次为服务人员数量和质量存在问题、社区监管松懈、硬件配套设施滞后；政府支持主要方向应为资金支持；吸引老年人参加老年餐厅的主要因素为就餐方便快捷。

（二）西安市老年餐桌供给状况

1.老年餐桌已成为居家养老服务体系重要组成部分，符合社会养老体系建设的要求

国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。居家养老在未来仍是我国老年人养老的主要方式。老年餐桌作为居家养老服务体系重要的组成部分，满足了老年人特别是困难老年人吃饭难的问题。通过开办老年餐桌，有效的解决老年人的现实问题，同时完善了居家养老服务体系，符合老龄化社会的需求。调查发现，依托老年餐桌的运行，居家养老服务工作得到了进一步的落实，如社区将送餐服务与为老人代购电、购水、买气，打扫卫生等服务工作结合，有效提升了为老服务的质量。

表2-8  西安市老年餐桌数量及服务人数统计信息

注：周至在建老年餐桌2个；正常运营数不包括阎良区和周至县

2.老年餐桌建设初步形成规模，运营模式呈现多样化趋势

按照陕西省《关于2012年社区老年餐桌建设的指导性意见》，按照统筹规划、政策扶持、多方参与、因地制宜的原则，省上列支3000万元，资助西安市300个  “社区老年餐桌”项目建设，每个资助10万元。调研过程中，发现一部分老年餐桌在政策下达之前已初具规模，大部分的老年餐桌都在2012年开始运营，300个老年餐桌建设任务已建成258个，目前仍有部分老年餐桌正在筹划和准备阶段。建成餐桌中，有92家运营良好，177家分布在城市，农村有81家。就餐老年人数接近5000人，整体来说，老年餐桌建设已初具规模。具体见表2-8。

此次调研中，老年餐桌的运营模式主要包括社区自办、与企业联办、依托单位职工食堂、定点餐饮企业四种形式，采取社区自办模式150家，对外承包13家，依托职工食堂联办48家，委托定点餐饮企业22家。阎良、户县等农村还采取了与老年公寓联办的形式。大部分社区均是基于本社区基本情况和老年人就餐的特点，采用适合本社区老年餐桌发展的模式运营老年餐桌，社区因地制宜开办老年餐桌，有效降低老年餐桌的运营成本，也体现了政府对于老年人日常生活的关心。

3.老年餐桌是有效解决困难老年人吃饭的重要形式，深受老年人的认可

除了印花布园社区外，其他社区的老龄化程度均高于全国平均水平，老龄化发展迅速。绝大多数老年人为居家养老，极少数老年人到机构养老，空巢、独居、失能老年人的比例较大。意味着老年人在养老过程中存在着诸多问题，而老年餐桌正是解决老年人吃饭问题重要方式。在整个调研过程中，老年人普遍反映老年餐桌办的非常好，是党和政府老年人的关心和爱护，切实解决特殊老年人的基本需求。针对部分老年餐桌运营压力大，老年人都纷纷比较愿意通过各种途径和方式，保证老年餐桌的正常运营，老年餐桌的开办深得老年人的喜爱。

三、西安市老年餐桌运营中存在的主要问题

此次调研涉及了市区老年餐桌的四种模式，其中印花布园社区、国棉六厂社区属于社区自办；  3507社区属于与企业联办；经九路社区属于定点餐饮企业；新园社区、204所社区属于依托单位职工食堂。见表3-1所示。

表3-1  西安市市区老年餐桌运营模式

注：新园社区和204所社区老年餐桌由单位职工食堂提供饭菜，社区工作人员将饭菜打回到社区，供老年人在社区就餐或送餐。

经过初步调研发现目前市区老年餐桌运营的四种主要模式不仅存着共性问题，同时针对不同的模式也存在个性问题。具体分析如下：

（一）西安市老年餐桌存在的共性问题

1.老年餐桌存在公共服务非均等化问题

老年餐桌开办过程中，针对老年人就餐资格有严格的限制，部分老年餐桌要求70岁以上的老年人才可在老年餐桌就餐，极大限制了就餐人群。部分老年人有极强的就餐意愿，但由于符合资格审核要求，导致无法到老年餐桌就餐。

大部分老年餐桌主要采取统一的补贴方式，通过打折或减免费用来对老年人统一补贴，没有针对特殊老年人的补贴，这不符合老年餐桌开办的初衷，保障空巢、失能、低收入等困难老年人的就餐。面对日益上涨的物价水平，补贴的力度和幅度较小，部分老年人认为饭菜价格较高，补贴太少。

2.投入和补贴资金较为混乱，存在多头领导现象，部分补贴并未落实到社区

根据西安市发改委立项要求，每个老年餐桌补助10万元，资金由财政部门直接下发区老龄部门，再由区老龄部门下发给街道办，街道办将资金补贴到项目上。但是，由于老年餐桌发展状况不一，有些老年餐桌在立项之前已由社区开办了，相关部门根据前期投入的资金将10万元补贴以前期建设费用截留用于其他设施建设。这就导致资金不到位，特别是运营资金缺口较大，社区开办压力大。

3.老年餐桌初期建设资金投入和运营成本大，就餐覆盖面较小

社区负责人普遍表示建设老年餐桌的初期资金投入大。初期改造费用和购买基本设备费用为5-10万元，而部分规模较大的老年餐桌的初期投入需要15-20万元。由于物价和人员费用快速上涨，导致老年餐桌的运营成本较高。调研过程中，老年餐桌均存在补贴压力大的现象，例如新园社区联合企业送餐为每位老年人每顿饭补贴5元，印花布园社区自办每月补贴费用为2000元，经九路社区定点老年餐桌渝香宛酒店为每位老年人补贴8-10元。高昂的补贴费用使得老年餐桌的运营压力大。针对运营压力大的现状，3507社区将老年餐桌承包，经营单位允许青年人来老年餐桌就餐，以扩大销售额，而只有十多位老年人在该老年餐桌就餐，使得老年餐桌无法为老年人更好的服务。老年人就餐热情不高。

除国棉六厂光明社区就餐人数达到170人，大部分老年餐桌规模为10-20人。初期的投入和就餐规模存在着严重的不协调，基于规模经济理论，就餐人数越少，运营成本越高。提高就餐人数，使得补贴到每个就餐老年人数额，从而可以使有限的补贴更好的用于老年人。

4.社区老年餐桌工作人员严重缺乏，人员流动性较大

调研过程中，大多数社区负责人普遍反映老年餐桌的开办和服务，多数依靠社区工作人员的热情，而现行政策对社区工作人员没有任何形式的补贴。由于社区工作人员每天要负责社区日常事务的管理，老年餐桌的开办，使得他们的工作压力更大。老年餐桌通过外聘厨师，会导致老年餐桌运营成本增加，同时无法保证饭菜的质量。

除国棉六厂光明社区17个公益岗位专门负责老年餐桌，3507社区将老年餐桌外包以及印花布园社区利用市发改委每年2万元补贴聘请社区居民专职负责老年餐桌，其余的老年餐桌均存在人员严重不足，社区负责人普遍认为仅凭社区工作人员的热心无法实现老年餐桌的长久发展，必须将老年餐桌的服务人员制度化、规范化，才能保证老年餐桌的正常运营。

5.政府对不同老年餐桌投入不同，导致其运营成本各异，影响实际运营

针对老年餐桌运营中的四种主要模式，调研过程中，选取典型老年餐桌，对其运营成本进行粗略测算。

表3-2  老年餐桌运营成本核算

注：a.经九路社区服务成本按就餐人数30人计算

b.服务成本中建设资本按5年期限计算

c.国棉六厂社区服务人员实际工资为1300元/月，其中200元为参加老年餐桌老年人支付，故政府投入成本仍按1100元/月计算

d.社区补贴计入政府补贴

西安市老年餐桌运营成本核算中（见表3-2），从政府投入成本和服务成本计算表明，依托单位食堂和与企业联办的模式是最为经济的，由于依托单位食堂这一模式，受到有单位食堂的限制，无法进行有效的推广，并且调研中这两个老年餐桌因严重缺乏运营资金而面临倒闭的风险。社区自办模式中国棉六厂的服务成本比印花布园少得多，主要是因为国棉六厂的就餐人数多，形成规模效应。经九路定点餐厅模式服务成本接近国棉六厂社区，但其考虑了垃圾费的减免，推广中要慎重。

6.运营缺乏监管机制

社区自办的老年餐桌，委托给社会力量、企业的老年餐桌，由于监管机制不健全，特别是餐饮价格没有明确标准，一方面无法科学地评估补贴标准，另一方面在安全、卫生等方面存在隐患，不利于老年餐桌长期运营。

（二）依据不同模式，西安市老年餐桌存在的个性问题

1.社区自办模式

资金方面，社区自办老年餐桌需要投入建设资金和运营资金，资金的需求量比较大，印花布园社区老年餐桌初建费用为5-6万元，运营费用每月需要补贴近2000元；国棉六厂社区老年餐桌的初建费8-10万元，运营费用通过每日菜价提高2元钱的向老年人征收（征询老年人同意之后）；选址方面，社区必须有专门的场地供开办老年餐桌，部分社区受场地条件限制，不具备自办老年餐桌；人员方面，社区自办需要大量的服务人员，自办老年餐桌的社区普遍反映人手不足，印花布园社区专职服务员1名，兼职人员1名；国棉六厂社区是由灞桥区民政局提供17个公益岗位，才保证服务人员数量。

2.与企业联办模式

与企业联办模式主要指承包给个人经营，由社区提供经营场地。资金方面，尽管减少了部分建设费用，在运营过程需要大量的补贴。3507社区承担老年餐桌基础改建费用7万元，并向每位持卡老年人补贴用餐费用的10%；监管方面，采用与企业联办的模式使得社区无法对老年餐桌切实有效的监管。

3.依托单位职工食堂模式

调查过程中，新园社区与联通职工食堂签约，午餐价格为15元，老年人承担10元，社区需要对每位老人补贴5元钱；204所采取单位职工食堂联办，但家属区与工作区被丈八东路南北两个，家属区老年人都在社区活动中心的老年餐桌就餐。资金方面，204社区属于特殊情况，改建老年餐桌为7万元；饭菜质量方面，单位职工食堂主要针对职工，无法按照老年人的口味进行加工，老年人普遍反映偏硬，部分老年人需要二次加工。

4.定点餐饮企业模式

定点餐饮企业模式是指将老年餐桌设在社区周边的餐馆里，老年人持卡来此消费。资金方面，经九路社区老年餐桌开办在渝香宛酒店，不需要初期建设资金，但由于餐厅是以盈利为目的，对老年餐桌实行无利润经营，依然需要大量的运营资金，例如午餐的成本为18-20元，老年人承担8元，初期通过区民政局提供得2万元和环保所减免2-3万元的垃圾费进行补贴，后期的补贴还无着落。监管方面，虽然渝香宛酒店，菜品价格质量均得到老年人一致好评，但定点单位与社区是合作关系，社区对定点单位的菜品质量、卫生条件等方面进行切实有效的监督。

四种不同的老年餐桌模式是各个社区根据自身资源和条件以及所在区或街办的要求下逐步形成的。以上分析了不同模式存在的共性和个性问题，另外，除社区自办老年餐桌主要针对老年人群体的特殊生理和心理要求开办和运营，其它三种形式均不同存在服务群体以职工或社会群体为主，服务社区老年人群体为辅的现象（“挂羊头，卖狗肉”现象），这种享受老年餐桌优惠政策却不愿服务老年人或有限服务老年人的现状不乏存在，导致饭菜质量和管理监管等方面存在问题，令人担忧。

四、西安市老年餐桌运营中存在问题的原因分析

1.老年餐桌的服务对象定位不清，服务目的不明确

公共服务的均等化并不意味着公共服务的平均化，开办老年餐桌的目的是为了保证困难老年人就餐问题，而不是单纯为老年人提供统一的补贴。调查过程中发现有些老年人收入较高，而且对价格的敏感程度较低，因此对于这部分老年人的补贴意义不大。而针对困难老人，特别是低保对象、失能老人的补贴针对性较差。

老年餐桌的服务目的应方便老年人就餐，部分老年餐桌由于受条件限制，一味通过年龄、家庭状况审查来控制就餐规模，使得部分有需求的老年人无法享受到老年餐桌带来的便利。

2.老年餐桌开办和发展状况存在差异，经营规模和模式不同

部分老年餐桌在立项之前已开办，需要政府给予运营补贴，而部分老年餐桌立项之后才开始初步建设，急需要前期固定资金投入，有需要运营补贴，因此，老年餐桌的发展状况不同，导致无法形成统一的补贴标准。

老年餐桌的开办形式和就餐规模不同，导致老年餐桌的补贴标准不同，从而补贴和资金管理混乱。有的老年餐桌完全采用承包形式，并允许对外营业，因此需要补贴的资金数额较小；有的老年餐桌依托单位职工食堂，或由单位进行补贴，或有社区进行补贴，数额难以计算；有的社区外包餐饮企业经营，需要补贴的数额较大，完全货币形式的补贴也无法满足；还有的社区自办，需要提供固定数额的补贴金。由于经营规模和模式的不同，导致对于老年餐桌的补贴标准难以统一，从而使补贴和资金管理较为混乱。

3.部分社区对老年餐桌的开办缺乏科学、严格的论证

城市居家养老服务体系全覆盖并不意味着社区老年餐桌全覆盖，部分社区由于人口数量和收入水平并不适合自办老年餐桌，完全可以联合企业合办。有些社区仅是老年餐桌作为完成上级任务指标，强行开办，建设资金投入后，老年餐桌经营困难，导致资金的严重浪费，个别老年餐桌甚至出现开办一天即遭关门的现象。

4.社区人员工作繁杂，工资水平较低

社区工人员每天日常工作繁多，就业、社区管理、老年人等多方面需要社区工作人员来完成。每天繁多的工作使得社区人员无法站专注于老年餐桌的服务，只能凭借热情为老年人服务。同时，由于工资水平偏低，导致时常有离岗的人员，使得老年餐桌服务人员流动性较大。

五、优化西安市老年餐桌运营的对策建议

（一）西安市老年餐桌建设和运营中政府角色定位

老年餐桌的开办和运营首先要解决困难老人和低收入老人即老年民政对象吃饭难的问题，兼顾为一般老年人提供便民服务。政府应该把生活困难的老年人作为老年餐桌服务的重点对象，就餐过程中，将资金和配套服务补贴给困难老年人。政府应根据老年人的实际情况有差别的进行补贴，针对困难老年人要加大补贴的力度，针对收入水平较高的老年人可以适当的进行补贴，将补贴资金真正用于困难老年人身上。

老年餐桌建设和运营过程中，政府应做好监督和审批工作，针对目前已开办的老年餐桌要制定统一的评估标准，对老年餐桌经营状况和就餐规模进行有效地评估，对于经营良好规模较大的应加大资金的投入力度，对于经营状况不佳、规模较小的老年餐桌，改变经营模式。老年餐桌的经营模式具有多样化，社区规模、人口结构、收入水平等因素均会对老年餐桌的开办造成影响，因此要根据实际情况，转换经营模式。针对尚未开办的老年餐桌，要进行严格细致的评估，对于不适宜自办老年餐桌的社区，要采用多样化的经营形式，可以采取外包经营、联合经营等多种形式。根据社区的情况，及时调整开办策略，才能更好地为老年人服务，保障老年餐桌可持续发展。

（二）西安市老年餐桌运营管理的具体政策

1.政府应根据老年餐桌发展情况合理分配建设资金和运营资金

（1）全市老年餐桌应按照老龄人口密度和城乡需求合理布点

针对市区老年人的基本情况，按照老龄人口分布状况、社区分布情况合理分配老年餐桌，避免由于各区仅围绕自身情况建设老年餐桌，防止各区交接地带老年餐桌的重复建设，造成资源浪费；同时根据老年人的实际需求和社区收入水平，对老年餐桌运营模式、价格等方式合理定位。

西安市周边乡镇根据老年人口的密度合理布点，对于部分乡镇人口居住较为分散，通过老年公寓或家庭经营政府补贴等形式，部分居住较为集中的村镇，选择一户家庭或老年公寓开办老年餐桌。乡镇由于受地理环境、收入水平、生活方式的影响，更应该创新运营模式，找出适合乡镇老年餐桌的发展路径。

（2）政府统一核定评估尚未开办老年餐桌的社区

针对尚未开办的老年餐桌，要进行严格细致的评估。建设资金的投入大多是固定资产的投入，前期根据社区规模、老龄化程度对老年餐桌的开办形式进行科学的评估，防止建设资金投入后，出现运营困难的现象。特别是对于不适宜自办老年餐桌的社区，要采用多样化的经营形式，可以采取外包经营、联合经营等多种形式。根据社区的情况，及时调整开办策略，才能更好地为老年人服务。

（3）政府根据老年餐桌的开办形式和规模，采取多元化的运营补贴方式

目前对已开办的老年餐桌要制定统一的核定评估标准，对老年餐桌经营状况和就餐规模进行有效地评估，对于经营良好规模较大的应加大资金的投入力度，对于经营状况不佳、规模较小的老年餐桌，改变经营模式。老年餐桌的经营模式具有多样化，社区规模、人口结构、收入水平等因素均会对老年餐桌的开办造成影响，因此要根据实际情况，转换经营模式。

针对已开办老年餐桌的社区，应将资金分配到运营管理中。社区自办老年餐桌应将资金按照老年餐桌财务状况，按月进行补贴；与企业合办老年餐桌应将资金按照老年人的就餐规模，补贴到餐饮企业；承包老年餐桌的可以尝试通过老年人购买充值卡的形式进行补贴。运营资金的管理要根据老年餐桌日常的运营状况合理分配。

2.老年餐桌运营管理要打破地区界限，实现社会化管理

老年餐桌可以在区一级登记为民办非企业机构，实行财务独立，使得老年餐桌可以直接接受政府补贴，防止补贴资金节流现象。老年餐桌的建设和运营应打破地域界限，形成统一标示和结算形式，逐步实现老年人持卡可以在全市任何一家老年餐厅就餐，实现全市老年餐桌一体化。

目前老年餐桌的建设和运营基本依靠政府的力量，可以将一部分福彩公益金用于老年餐桌的建设和运营。通过发动社会爱心企业、非营利组织扩大老年餐桌的支持力量，政府通过宣传、表彰、奖励等形式鼓励企业参与老年餐桌的建设和运营，真正实现老年餐桌的社会化。

3.采取政府购买服务和以卡代券的形式进行运营补贴

老年餐桌运营补贴采取政府购买服务的形式。社区自办的老年餐桌，政府可以通过统一采购原材料、购买餐厅设施等方式来降低建设和运营成本。政府对于有资质的餐饮企业和个体经营者，通过减免部分经营费用的方式进行补贴，提高社会企业和个人参与的积极性。

政府对老年人补助方式采取以卡代券的形式，社区将居家养老(助残)券转换成爱心敬老卡，每位有需求的老年人办理就餐卡，针对不同的老年人，补贴额不同，老年人在老年餐桌就餐时随时刷，避免了找零的麻烦和丢失后无法补办的缺陷。这种方式方便结算以及确定政府的补贴额度，最重要的是使补贴落到实处，防止利用居家养老(助残)券套取补贴。

4.根据老年餐桌运营状况及规模，合理分配公益性岗位和社区工作人员数量

调研过程中，大部分社区负责人认为：老年餐桌服务人员紧缺，公益性岗位工资较低。根据老年餐桌运营规模以及该社区的具体状况，合理分配公益性岗位和社区工作人员的人数是较好的解决办法。针对下岗失业人员较为集中的社区，比如调研的灞桥区国棉六厂社区由于下岗失业人员较多，通过公益性岗位吸纳周边下岗失业人员。204所社区通过去年省民政招聘的社区工作人员，增加服务人员的数量，同时也解决就业问题。因此针对社区各个社区的基本情况，调整和增加公益性岗位和社区工作人员数量，能够较好的解决老年餐桌的服务人员缺乏的问题。

5.加强老年餐桌运营监管

为了使老年餐桌健康持续发展，建议委托第三方评估机构对老年餐桌进行设施、服务、管理、食品价格、信誉等情况进行综合评价，制定并公布老年餐桌指导价格，每月或是每季度定期进行监督检查。

十八大报告中指出：国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。积极应对老龄化就是要通过各种方式实现老有所养、病有所医、住有所居的养老社会公共服务目标，这也与新修订的《老年人权益保护法》规定相一致。目前，居家养老仍是我国老年人养老的主要方式，老年餐桌是居家养老服务体系重要部分，是解决老年人特别是困难老年人吃饭难的问题。通过开办老年餐桌，完善居家养老服务体系，是政府积极应对老龄化社会的重要形式。