西部国家级新区发展如何适应新常态

        一、西部国家级新区基本情况 
        截至目前，国务院已批复成立了15个国家级新区，其中西部地区5个，分别是重庆两江新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区、 贵州 贵安新区、四川天府新区。两江新区于2010年6月18日挂牌成立，是国务院批复的内陆地区首个国家级开发开放新区。两江新区位于重庆主城区长江以北、嘉陵江以东，面积1200平方公里，常住人口221万。2012年8月国务院批复同意设立兰州新区。兰州新区位于秦王川盆地，兰州、白银两市的接合部，是甘肃对外开放的重要窗口和门户，规划范围面积806平方公里，现有人口12万。西咸新区成立于2011年6月，2014年1月国务院批复同意设立西咸新区。西咸新区位于西安、咸阳两市建成区之间，规划区总面积882平方公里，现有人口93万。2014年1月国务院批复同意设立贵安新区。贵安新区位于贵阳市和安顺市中心地带，规划控制面积1795平方公里，现有人口73万人。天府新区于2014年10月获批成为全国第11个国家级新区。天府新区位于成都市主城区偏南，规划面积1578平方公里，人口188.88万（具体详见附表）。 
        二、新常态下西部国家级新区面临的问题 
        一是新区经济增长面临较大压力。 国家级新区要承担起区域经济发展引擎的重任，就必须保持较高的经济增长率。在我国经济增速由高速转向中高速的背景下，国家宏观政策以微调为主，轻易不搞强刺激，以往依靠大规模粗放式的投资和出口拉动经济增长的模式难以为继。企业受宏观经济形势影响，纷纷处于观望状态，投资能力与意愿下降，投资信心和动力不足。西部国家级新区除两江新区发展基础较好，其他新区依然处于投资拉动阶段，特别是基础设施投资仍然是支撑新区经济增长的主要动力。进入新常态，西部新区投资增速与全国情况一致，均出现不同程度下降，经济增长面临较大压力。兰州新区今年一季度固定资产投资31.68亿元，同比增长23.39%，与去年同期相比，增速下降30个百分点；西咸新区今年一季度固定资产投资173.73亿元，同比增长22.9%，增速较去年同期回落31.8个百分点；贵安新区全社会固定资产投资完成81.71亿元，增速比去年同期下降20个百分点；天府新区一季度固定资产投资由于房地产投资增长乏力，增速较去年也有所放缓。 
        二是融资问题更加突出。 国家级新区不是一般意义上的开发区，而是要建设新城市，需要大量的资金支撑城市基础设施建设，因此新区融资问题就显得格外重要。一般来说，城市新区发展初期阶段，通过土地融资是获取建设资金最为有效直接的方式，新区通过建设各种开发园区把征收来的土地，到银行抵押或质押贷款，增加政府财政的可支配能力，为城市公共服务提供一次性投资融资。这种贷款实际上是以政府信用作为支撑，最大的弊端就是增加了政府财政和金融的风险，让地方政府背负了沉重的债务负担。 
        为防范化解财政金融风险，规范地方政府融资平台举债，去年9月份，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），意见提出，规范地方政府举债融资机制，逐步清理整顿政府融资平台，剥离融资平台政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，并严格限定政府举债程序和资金用途，对地方政府债务实行规模控制和预算管理。意见的出台给西部新区融资方式、融资渠道和融资规模带来了严峻的挑战，传统的土地融资模式将进一步受到遏制，新区所熟悉的土地财政、土地金融推动城市建设的模式难以为继，一直以来金融机构看重的融资平台“政府背景”将逐渐失去效用，作为西部新区开发建设主体的投融资公司将作为一般性企业举债并承担偿债责任，而且融资只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务。 
        三是招商引资难度加大。 招商引资对新区开发建设至关重要，招商引资决定着新区未来产业方向和规模。当前，我国经济发展进入了“三期叠加”（增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期）时期，经济增长速度普遍下降将成为新常态，西部新区招商引资的宏观形势、政策环境、资源要素等方面也发生新的调整和变化。一方面，部分行业产能过剩，投资者意愿降低，企业处于观望状态，有效投资不足。另一方面，民间资本投资缺乏有效途径，大量资金处于闲置状态。一季度，西咸新区招商引资规模下挫，外资几乎没有，项目落地率和资金到位率不高；兰州新区各类招商引资项目到位资金共计35.79亿元，比去年同期下降40.6%，新签约项目为零，未完成招商引资目标；贵安新区引进的大项目、大企业，由于资金短缺、土地指标限制、规划调整等多方面原因，土地圈而未建，项目建而未动的现象普遍存在；天府新区新引进的招商项目投资进度延缓，部分项目投资开始观望，有的项目因资金缺乏而停工，直接影响了项目开工建设的进度。 
        四是新区政策优势逐渐减弱。 政策是新区发展的重要保障。优惠政策形成的政策洼地会在一定程度上大幅刺激区域内的经济增长。浦东新区设立之初，中央给予浦东新区中外资企业“五免五减半、二免三减半”等减免税政策，赋予地方政府更大权力，减少和下放审批权限，并安排中央财政资金大力支持新区基础设施建设；滨海新区成立初期，中央财政在一定时期内对滨海新区的开发建设予以专项补助，国家税务总局给予了不低于浦东新区的优惠政策，海关总署从机构设置，通关模式、检验检疫等方面出台14项具体措施。这些优惠政策在短时间内带动了新区经济快速发展，浦东、滨海新区在成立之后的十年内GDP年均增长超过20%。 
        但政策洼地并不能长期持续，随着国家级新区以及城市新区增多，各个新区均出台了地方性税收优惠政策吸引外来资本投资。但同时这些优惠政策也加剧了新区之间的恶性竞争，影响了新区产业良性发展。为进一步规范税收、非税等收入和财政支出等方面的优惠政策，维护市场正常秩序，2014年11月，国务院发布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（〔2014〕62号）。通知要求，严格禁止各种越权税收减免，统一税收政策制定权限，切实规范各类税收等优惠政策，逐步对税费优惠政策进行清理。宏观政策的调整，使得西部国家级新区在政策上趋于均等，特别是对新区发展具有重要意义的财政、税收等专项优惠政策吸引力正逐渐减弱，新区政策红利渐失。 
        三、新常态下西部新区发展建议 
        面对新常态，西部新区发展要顺应宏观经济调控的变化和要求，谋划新思路、抢抓新机遇、创造新举措，从观念上改变，从心态上适应，从行动上着力，推动新区可持续发展。 
        （一）加强政策研究对接，不断完善政策支持 
        一是认真落实好国家赋予新区相关优惠政策，找准新区优势与国家政策的结合点，积极争取国家在产业、项目、土地、资金、对外开放以及体制创新等方面给予新区更大的支持，形成完善的政策支持体系，充分把政策优惠效应落实到具体产业和项目上。深入研究新区发展面临的新情况和新机遇，积极融入“一带一路”、“ 自贸区 ”、“新型城镇化”等重大发展战略，寻找新的发力点；二是用足用活现有政策，积极对接省市部门，进一步细化省市政府现有支持新区的优惠政策，制定符合新区发展需要的财政、税收、金融、投资、产业、土地、人才等方面的配套政策，为促进新区发展创造良好的政策环境。 
        （二）深化投资体制改革，增强发展保障能力 
        新区要成为区域经济发展新引擎，就必须保持投资高速增长。一是调整投资方向。改变以往“大水漫灌”式投资，重点加大新区工业设施、居住生活设施、文化设施、公共服务设施投资建设，完善新区与主城区的互联互通，全面提升公用服务水平，不断增强发展的保障能力；二是扩大投资来源。一方面要全力争取中省有效投资，按照本届政府任内主抓的七大类国家重大工程为导向，定向精准投资。另一方面，随着民间投资占比越来越高，要全面落实好国家鼓励引导民间投资的各项政策，最大限度放宽民间投资领域，支持符合条件的民营企业参与新区基础设施、市政公用事业、民生领域投资；三是深化投资体制改革。发挥新区先行先试的政策优势，创新投资管理方式，精简审批程序和环节，建立公开透明、规范便捷的审批制度，促进新区投资与 服务贸易 便利化，实现“新区事、新区办”。 
        （三）增强新区产业发展能力，构建产城一体格局 
        产业是区域经济发展的“引擎”，对新区开发建设起到关键性、引领性和决定性作用。无论是浦东新区、滨海新区或者两江新区，产业定位清晰准确，主导产业明显突出。对于西部新区而言，一是要深入研究国家宏观经济政策和国内外产业发展趋向，未来一段时期要把产业发展作为中心任务。大力发展具有当地优势、发展前景和市场竞争力的主导产业，以产业支撑新区建设，引领发展。做好产业园区规划，优化园区空间布局，强化园区基础设施建设。二是在产业选择上不强求“高端大气上档次”，而着眼于科学合理的产业链布局和经济社会效益，在发展资本密集、高技术制造业的同时，兼顾发展高附加值的劳动密集型企业，积极培育战略性新兴产业，不断开发就业新领域。 
        （四）不断拓宽融资渠道，创新融资方式 
        资金是新区建设的重要支撑和保障，特别是基础设施建设需要大量的资金进行强有力的支撑。在新常态下，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，继续深化与金融机构的合作力度，扩大银行有效信贷投放，不断创新融资模式，拓宽融资渠道。一是紧跟国家政策导向，继续跟进国家倡导的投资方向和重点，有针对性地策划一批符合国家投资方向的项目，力争获得国家更多资金支持，研究发行新区建设地方债券，专项用于新区基础设施和社会建设。二是积极拓宽债券、基金、证券化、资源增信等多种融资渠道，支持和引导企业通过上市、发行企业债券、短期融资债券、中期票据等渠道筹措建设资金；三是引导各类资本在新区设立创业投资基金、产业投资基金及股权投资基金，增强直接融资能力；四是积极推广PPP合作新模式，推出一批有稳定回报预期的项目吸引社会资本、民间资本投资，不断提升PPP项目的规模和水平，促进投资主体市场化、多元化。 
        （五）树立服务型理念，创造良好的发展环境 
        环境就是生产力、竞争力和吸引力。新常态下，西部新区要树立服务型政府理念，把优化环境作为新区发展的核心竞争力，不断优化新区自然环境、政务环境和法治环境。一是优化自然环境。良好的自然环境是促进产业聚集的一个重要因素，西部新区要坚持绿色发展理念，保护好区内自然山水和生态环境，坚决杜绝高污染、高能耗、高环境成本的项目落户新区，走人与自然相和谐、可持续发展之路；二是优化政务环境。西部新区要发挥先行先试优势，按照简政放权要求，进一步加快推进行政审批改革，精简审批事项，提高行政审批效率，全面推行负面清单管理制度，营造透明、公开的 投资环境 ；三是优化法治环境。新常态下，法治是解决矛盾和问题的有效途径，新区要以依法行政为原则，严格按照法定权限建章立制，制定权力清单，建立相对完善的依法行政制度体系。