调解协议司法确认研讨与实施调查
人民调解协议司法确认意义特别重大，它克服了人民调解协议的效力局限性，保障了人民调解制度的应有功能，节约了司法资源，提高了司法效率，同时也延深了审判职能，推动了司法机关以审判外的方式参与社会治理、对社会机制进行管理和促进，承担了社会责任的能动主义，开创了诉讼和非诉讼矛盾纠纷解决方式有机衔接的新模式。
但是，在理论与实践中都不断凸显出各种影响和制约该制度发展的若干因素，人民调解协议司法确认制度作为一种全新的民事司法程序，从目前的法制化构建来看，法律规定还较为笼统，一些理论依据和操作性实务还不明晰，如性质定位、受理范围、审查方式、司法救济等基本问题都还需要我们深入探讨。准确定位和认识上述问题，对于构建司法确认程序体系以及正确并高效良好的适用此制度具有重要意义，同时也有利于进一步规范和健全司法确认程序。这一制度在规定后的一年多基层法院实践中，从“摸着石头过河”到逐渐丰富完善，还需要认识实践再认识的调研、反馈、改进。
一、司法确认制度的概述
1.人民调解协议司法确认程序简介
⑴.法条引用
2012年8月31日通过的《民事诉讼法》修正案，2013年1月1日已正式实施的新《民事诉讼法》第194条：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”
第195条：“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”
⑵.概念及意义
司法确认程序是司法机关通过确定性的法律规则和强制性的国家权力确认人民调解协议的法律效力，使经确认的调解协议获得强制执行力。司法确认制度为人民调解提供了强有力的司法支撑，是我国司法智慧的结晶，也是司法改革创新突破的优秀成果，人民调解的法律公信力和应用价值都因此得到了进一步的升华。人民调解协议司法确认程序，是诉调对接、构建多元化纠纷解决机制过程中关键的一环。
⑶.渊源、发展历史及性质
人民调解协议的司法确认程序发端于甘肃省定西县法院系统的实践，定型于 2009年《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，并在 2011 年 1 月 1 日开始施行的《人民调解法》中正式确立，2012 年 8 月 31 日通过的《民事诉讼法》修正案又明确将司法确认定位为特别程序，其不仅包括对人民调解协议赋予强制执行力，也包括对人民调解协议存在争议即人民调解协议变更、撤销及无效时的认定问题。
2.人民调解协议司法确认的特点
⑴.赋予人民调解组织权威性
《人民调解法》及《若干规定》的施行使此项制度从发展初期的短板冷遇得到扶正和改观。申请人持人民调解协议即可向法院提起申请确认，人民调解组织的工作成果有了制度保障。
⑵.确认程序的便民性和无偿性
当事人在人民调解组织主持下达成的调解协议，根据自愿的原则向法院申请司法确认，根据规定，法院受理后应立即指定审判人员进行审查，经审查协议的内容不存在法定不予确认情形即予以确认并送达确认决定书，并赋予强制执行效力。人民调解协议司法确认不收取任何费用。确认程序体现出司法审查的便民利民的特点。
⑶.司法审查的快捷性和严谨性
司法确认的期限短、效率高，并且有司法的专业性作保障。既节约了司法资源，又减少了当事人的来回奔波。
3.司法确认调解协议与相关手段的对比
强制执行公证与人民调解协议司法确认制度的相同之处：
⑴.具有节约司法资源的共同目的。从两种制度的目的意义来看，这两种制度都具有减少诉讼和仲裁案件，减轻法院和仲裁机构的负担，节省司法资源的作用。
⑵.适用的前提条件是均需当事人自愿提出申请。
⑶.均能有效督促当事人履行义务。
不同之处:在适用对象、适用程序、法律后果、救济途径方面不同。
二、陕西省洋县人民法院适用确认制度的调研情况及其在司法实践中所反映的问题
洋县人民法院立案庭、基层法庭以及信访调解大厅按照相关规范，对司法确认机制进行了具体的适用。
1.适用方式
第一种方式为“分出去”。洋县法院立案庭联合人民调解室，从2011年3月份开始对人民调解协议司法确认程序进行了实际的适用。立案庭在收到当事人相关诉讼材料时，针对所诉被告有联系方式且能够及时联系上的，由立案庭将案件引导至人民调解委员会主持调解，对于调解成功且当事人申请法院确认的，由法庭指派一名审判人员对调解协议进行审查，对符合确认条件的，由相应的审判人员作出确认决定书。对于不能达成调解协议的相关案件则由立案庭按照法律程序进行立案。
另一种方式为“引进来”。通过与法院、法庭辖区范围内的各乡镇综治办、村及居调委会的联系与沟通，针对在该些人民调解委员会达成的人民调解协议，若双方当事人申请司法确认的，再由法庭指派一名审判人员对调解协议进行审查，对符合确认条件的，由相应的审判人员作出确认决定书，对该人民调解协议赋予强制执行力。
2.在适用确认程序的过程中遇到的问题
⑴．调解的内容不合法，导致整份人民调解协议无效。例如，农村村民进行土地交换，双方按照签订的协议约定交还期限，但协议因为缺乏法律依据而不能进行司法确认。
⑵．人民调解委员会达成的协议不具有履行力。民间借贷纠纷案件中，双方在村调委会达成还款的调解协议，约定由一方的房子为该笔借款进行抵押担保，但是在协议中没有约定该房子的抵押需到房管处办理抵押登记手续，双方在调委会达成协议后也没有去房管处办理抵押登记手续。该协议中的抵押部分因欠缺履行力而使协议的权利方不能就房子部分申请强制执行。调解协议的不规范还表现在：没有约定履行期限；调解的内容不能很好地体现双方的权利与义务等等的问题。
洋县法院针对这些问题，也积极通过了“请进来”及“走下去”相结合的方式积极地改善。“请进来”：多次邀请各乡镇的综治办工作人员、各村的调解治保主任等到法庭就司法确认程序、人民调解协议的规范化进行交流、沟通。同时还邀请各村调解治保主任进行法庭的旁听等。“走下去”：庭长经常带领庭里年轻干警前往乡镇、社区的综治例会上宣讲司法确认程序、人民调解协议的规范化以及与农村基层联系密切的法律法规的应用等等，以期更好地规范人民调解协议，以便司法确认程序的成功适用。
洋县法院通过深入农村社区、学校、妇委会、老年会等等进行司法确认程序适用的宣讲，开展巡回法庭活动，法院“五进”活动，并联合各乡镇、社区的综治办、各调委会等一起深入群众，长久地宣讲这一制度。让百姓“被动”适用这一制度向“主动”适用这一制度转变。
⑶．申请确认人民调解协议的多，申请确认其他调解协议的少。
当前办理的司法确认案件中，当事人申请确认人民调解协议的法律效力，并没有申请司法确认其他调解组织居中调解达成调解协议的情况。
⑷．对调解协议的审查大多是全面审查。
《若干规定》规定了当事人申请司法确认时应提交的证明材料，但没有明确审查人民调解协议的哪些内容。为防止出现错案或审查失误诱发信访，在司法确认案件中，法官对该调解协议涉及的事实和法律关系进行全面、严格的审查，给当事人带来了一定的诉累。
⑸．案件成本负担问题。
《若干规定》中第十一条规定：“人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费用。”而事实上，该类案件的成本并不比诉讼案件少：
首先，不仅要对纸质卷宗材料进行整理后交由档案室存档，更重要的是进行网上信息的录入及完善。这样一来，尽管是司法确认类案件，但其网上办案程序仍然跟诉讼程序一样复杂。
其次，对于具体承办案件的人来说，虽然是已经人民调解委员会调解过的纠纷，且达成协议，但仍然要注意审查，确保协议内容合法且不存在损害案外第三人利益的情形，而这也是在原本没有此类案件的基础上增加的工作。程序上不单审查人民调解协议本身是否符合法律规定，还要对调解的纠纷进行审查，以防有损案外第三人利益之事发生。
⑹．法律宣传难深入，受理确认申请数量过少。
《人民调解法》颁布实施之际，司法确认作为人民调解法中最具亮点最有实践价值的一项制度未被社会所充分重视。虽然进行了宣传，但如蜻蜓点水，并没有深入人心。矛盾双方当事人不完全了解司法确认制度，调解组织、调解人员也对司法确认制度不甚明了。群众的接受程度很大程度上造成了法院受理的申请确认的案件数量少，未能发挥司法确认的定分止争作用。
⑺．群众法律意识迅速增强，借助民调组织解决纠纷的社会心理有待引导。
⑻．基层人民调解组织和人员业务素质薄弱，调解笔录欠缺规范。
法院在审查调解协议时，发现人民调解委员会调解员的法律素质普遍不高，程序意识不强，调解笔录没有告知双方权利义务。调解协议的语言表述不严谨，内容表述大多过于简单模糊，难以执行，增加了审查难度。法官在审查中需要重新以法言法语总结归纳。如果发现有不合法或表意不清的内容，需要重新协商的，申请人又不愿意更改原调解协议，法院只有不予确认，使调解协议的功能大打折扣，降低了司法确认的成功率。
⑼．缺乏相关配套机制，部分人民调解组织工作积极性不高。
⑽.有关单位协作联动没有形成专业化和常态化局面。
3.适用司法确认程序的两种形式成果反差
2013年1月至11月，洋县法院通过引调形式进行司法确认的案件数量较之由调委会达成协议后到法庭进行司法确认的案件数量，两项数据的差距很大。
4.适用后的反思
首先，司法确认是否意味着司法权对非诉讼纠纷解决机制的过度干预？
改革是把双刃剑，司法确认机制在缓解法院压力、节约司法资源的同时也为司法权的扩张找到了途径。目前我国法院的业绩评估机制以追求高调解率为主旋律，虽然司法确认程序的启动权在当事人，但是在法官的能动司法下，如果不充分的保障当事人的程序选择权，那么法官很可能会导致很多当事人被和解或调解，那么这不但有违和解和调解的本意，而且还有损司法形象。因此建议，人民法院在司法确认制度的初期只能扮演一种“扶上马，走一程”的师傅或帮工角色，待人民调解重塑权威之后，应当及时收缩、回复被动裁判的司法本位。
其次，如何面对司法确认实践中的非法律化和社会化现象？
人民调解员在调解过程中多采用风俗习惯、道德礼仪、乡规民约等规范，这些规范很多在法律中没有规定或者与现行法律相抵触。这些规范一旦通过司法确认程序确认，产生法律效力，就会与现行法律相冲突。上述情况在司法确认实践过程中大量存在，尤其是在广大乡镇及农村地区，很多基层政权组织成员利用手中的话语权很可能会利用风俗习惯、乡规民约在调解过程中作出符合自身利益的调解协议，损害当事人的合法权益。因此，司法确认过程中应当规范乡规民约在人民调解中的适用，只有这样才能真正实现在节约司法资源的同时，维护当事人合法权益。
三、现行司法确认规定中值得商榷的问题
1.申请进行司法确认要件过于苛刻
依据 《人民调解法》 的规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起 30 日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。该条要求司法确认程序的进行需要双方当事人共同申请。也就是任何一方均无权单方申请人民法院进行司法确认。显然，当事人双方共同申请的前置要求，提升了当事人申请司法确认的门槛，限制了当事人提请法院确认的积极性，增加了一方当事人的反悔概率。削弱了人民调解协议司法确认的威慑力。只有允许一方或者双方当事人都可以申请司法确认程序，才能够极大地发挥司法对于人民调解协议的法律监督，有利于诉讼和非诉讼机制的有力衔接。进而最大可能地发挥人民调解组织在解决纠纷，维护社会和谐方面的功能和作用。提出司法确认申请是司法确认程序的第一步，当事人双方共同申请的要求过于严苛，助长了一方当事人的不诚信，削弱了人民调解协议的权威性。借鉴外国和台湾地区的立法，建议允许一方当事人单方提出司法确认申请或由人民调解委员会将调解协议直接移送法院审查；而对撤回司法确认申请也不应过于随意，以充分发挥司法确认制度的作用，实现诉与非诉的结合，促进人民调解制度的发展。
2.司法确认文书的形式应为裁定书
根据《若干规定》 第八条规定，人民法院经审查认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书；决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。法院对是否确认人民调解协议的效力所出具的法律文书形式是决定。虽然现有法律对于法院适用决定的情形规定并不十分明确,但一般认为,决定主要是指为了保证诉讼顺利进行,对诉讼过程中或诉讼后出现的某些阻碍诉讼顺利进行的特殊事项做出的判定。决定处理的事项一般认为是法院行使司法审判权之外的行政管理权的结果。而法院对人民调解协议的司法审查应当是其司法审判权的一种表现形式,而非一种行政管理权。且法院对确认仲裁协议无效或撤销仲裁协议所用的法律文书也是裁定书。因此，对人民调解协议的确认文书应当采取裁定形式为妥。
3.经司法确认后的人民调解协议的执行管辖法院不妥
《若干规定》第九条规定，人民法院依法作出确认决定后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。
根据我国《民事诉讼法》第二百零一条规定,发生法律效力的民事判决、裁定,以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行；法律规定由人民法院执行的其他法律文书，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。经人民法院司法确认的人民调解协议其执行的依据是确认文书及调解协议，其执行内容为调解协议，故该执行应属于人民法院对其他法律文书的执行，应由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。最高院《若干规定》的执行法院的管辖规定既违反《民事诉讼法》的规定，也违背了执行程序方便当事人、有利执行实现的基本原则。因故，经司法确认后的人民调解协议的执行管辖法院应由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行为妥。
4.调解协议的司法确认应遵循必要原则，只有具有司法确认必要的调解协议才应予以确认
除了《若干规定》第 4 条和第 7 条规定的不予确认调解协议以外，下列几种调解协议或者调解协议的下列内容即无确认必要:
（1）．不具有执行性的调解协议。
调解协议司法确认的目的是赋予调解协议执行力，可执行性是确认的首要条件，不具有执行性的调解协议不应予以确认，但需要确认的调解协议并不限于单纯的给付内容，给付的请求本身具有请求确认权利存在的内容，故对作为给付基础的给付请求权的确认，也为司法确认的附带确认对象。实践中有的调解协议既有可执行性的部分又有无执行性的部分，对于此类调解协议，可以一并确认，以赋予调解协议中此部分的内容以确定力。
（2）．确认物权关系的调解协议。
其一，在物权关系中，权利人之外的义务人都是不特定的，权利人享有的权利可以对抗权利人之外的一切人，因此，确认物权关系的调解协议的司法审查时，是否侵犯案外第三人的利益难以通过书面形式审查予以查明。
其二，司法确认程序的目的是赋予调解协议执行力，确认物权关系的调解协议不具有可执行的内容。
（3）．形成性的调解协议。
法律规定应由法院裁判或仲裁裁决的形成力导致法律关系发生变更的事项，当事人通过人民调解委员会调解的，不应予以司法确认。如我国合同法规定，撤销权的行使只能通过诉讼或仲裁的方式以形成裁判( 裁决) 予以撤销，不能由调解委员会调解。司法审查的目的为获得公法上的效果，当事人达成的解除合同的调解协议，本身已经具有私法上的形成效力，解除之后形成的一种事实状态，并无审查确认的必要。
（4）．关于诉讼契约的内容，调解协议如含有限制对方诉权或信访权利的条款，该部分即不宜由法院予以确认。
（5）．附生效条件调解协议，当事人在调解过程中达成的附生效条件调解协议，并不违法，应是合法成立的合同，但作为司法确认的对象，因其效力不具有确定性，故不宜确认。
5.从审查程序来看，现有规则亦难以保障实体审查的有效性
一方面，审查力量有限。《若干规定》第 6条规定，人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。由基层人民法院的一名审判人员对实体争议进行全面审查并作出具有最终决断力的认定，其效果的良莠显然存疑。另一方面，审查时间有限。《若干规定》第 5 条规定，人民法院受理司法确认申请后，应在 15 日内作出是否确认的决定，因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长 10 日。无疑，15 日( 最多 25 日) 的审查期间要让一名审判人员查清案件的所有实体问题，其难度可想而知。
事实上，若要求在司法确认程序中对人民调解协议进行实体审查，则法官基于责任承担的考虑决不敢怠慢，其只有在对证据进行严格审查并亲自查明案情之后，方可作出确认，这实际上已与诉讼并无二致，自然已背离了司法确认机制的初衷。
鉴此，司法确认程序中的法院审查应侧重于形式方面( 如主体是否适格、管辖是否正当、材料是否齐备等)；同时，将实体审查的内容降至最低程度，毋需对案件的实体争议以及合意的形成过程和内容( 即当事人是否自愿、意思表示是否真实等) 予以关注，仅需着力于对可执行性的判断和认定，即调解协议中的给付内容是否明确并可能以及是否明显违背了法律、法规的禁止性规定和公序良俗。
四、完善人民调解协议司法确认工作的设想及建议
1、大力完善便民措施，拓宽群众知情渠道。
结合“六五”普法活动，长抓不懈地进行司法确认普法宣传。一是向社会公示司法确认申请流程，如分别在各乡镇、街道、社区、物业部门建立调解司法确认流程公示栏。二是对前来申请调解的当事人发放宣传资料。三是在法院立案庭诉讼引导，增设如何进行司法确认的内容，准备司法确认申请书样本。四是建立司法确认流动法庭，加强调诉对接，派出审判人员深入调解现场，对部分不能当场履行的调解案件实行当场受理、当场审查、当场确认。
2、放宽申请司法确认的调解协议的范围。
司法确认应不限于人民调解，根据最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的规定，人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制。经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。只要具有调解职能的国家机关、社会团体、其他组织以及人民法院建立的调解员名册中的调解员经调解达成的调解协议都应允许申请司法确认。
3、开展专门的业务培训。
培训应该面向全体人民调解员。通过培训了解司法确认制度的全部内容、设立目的和实际意义，掌握向当事人释明和告知司法确认制度的程序和方法、申请书的格式以及所附证据材料等。在培训形式上，调委会应该定期组织调解员进行业务学习，利用农闲、生产间歇时间开展培训工作。司法所要定期召集乡村调委会成员对新出台的政策、法规、新出现的纠纷案例进行讲解。法院、司法行政部门不定期召开调解员培训会议，发放学习资料，通过这样三层次的培训、学习能有效地保障调解工作的顺利进行。
4、进一步完善人民调解协议的审查程序。
调解委员会在制作调解协议书时，应将协议书先报送司法所进行初步审核，如果不违反当事人意愿、不违背法律、法规和国家政策，则协议生效；如果调解协议书存在上述问题，则应做出更正后并送达当事人。当调解协议在事实和法律两个方面存在不明确时，司法所可将调解协议报人民法院给予指导。通过以上程序，调委会出具的人民调解协议书能够在最大程度上维护当事人的利益，合法合理解决纠纷。
5、规范人民调解员队伍，加强法院业务指导职能。
司法行政机关应加强法院与调解组织的工作联系，帮助人民调解组织厘清哪些案件属于可调解范围，哪些案件属于可申请司法确认范围。
6、建立大调解格局，形成解决纠纷多层过滤，突出人民法院解决纠纷的终极性和权威性。
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