适应新常态 谋划“十三五”
新常态下的环境治理与政策改革
环境保护部环境规划院副院长兼总工程师 王金南
过去40年，中国经济增长取得辉煌成就的同时，也出现了一些问题，包括不符合经济规律、资源过度消耗、生态环境破坏、大量产能过剩、低经济效益、错过了最佳结构调整时期和最佳技术创新时期等问题。进入新常态新时期，新老问题复杂多样，环境问题解决难度在加大。中国的环境与发展正处在关键时期，能否利用后发优势实现跨越发展，关键在于处理好环境与发展的关系，尽早跨越污染第二高峰，环境质量全面达标是中国环境保护长期而艰巨的任务。
在环境治理体系和政策改革的过程中，顶层设计作用凸显，《生态文明制度建设总体方案》等中央文件起到了引领和指导的作用。从政策改革角度来讲，下一步需要把握提高环境民生品质、保障生态环境底线、建立多元共治体系、合理分配保护成本、达到人与自然更加和谐这些目标的平衡与协调，重点推进环境管制手段、市场手段、社会制衡等三大领域的政策和制度改革。
一、改革环境管制手段，提高环境管理效率
在环境管制手段改革方面，建议重点推进企业排放标准、环境影响评价、排污许可证、总量控制和红线底线制度五大制度的改革。
在排放标准方面，关键是做到从企业排放不达标“常态化” 转变成达标“常态化”；制定区域和地方排放标准，先开展国家排放标准达标度和经济有效性评估，不要有意无限提高排放标准难度，而是将排放标准跟现阶段的主体功能区关联起来；充分运用《 环境保护法》促进企业排放达标。
在环境影响评价方面应做到企业自责，要厘清用户对象，不要提供没有法律约束的咨询建议，重点解决环境影响评价中的选址等问题，开展企业可持续发展或者社会责任综合影响评价试点和改革。
在排污许可证方面，需要向精细化管理的方向发展，既不能完全依托总量控制但也不是直接摒弃，排污许可证需要容纳更多的内容，综合排放许可证是未来改革方向，要区分重点排放源许可和一般排放源许可，建立综合的环评和许可管理部门。
在总量控制方面，要合理选择排放总量控制模式，避免一刀切；重视基准年排放总量指标准确性以及重点源排放基数的核定；用总量控制托起“达标排放”和“质量改善”两把“火炬”，排放指标分配必须与企业排放达标相关联，同时说清总量控制对环境质量改善的贡献和关系。
在生态保护红线的构建方面，应结合自然资源利用上线、环境质量安全底线和生态功能保护基线三个方面，做到除了可监测、可报告、可认证以外，还要做到可分解和可实施。最关键是要在“十三五”国家环境保护规划中，列入“生态保护红线”约束性指标。
二、改革环境市场手段，建立环境激励机制
在环境市场手段改革方面，除了现阶段比较常见的污染者付费原则，还应该包括使用者付费原则、受益者付费（补偿）原则、破坏者付费（赔偿）原则，这样整个经济政策体系的依据就比较全面和充分。
希望在下一阶段环境保护税可以完整建立四大税目，包括污染排放税、污染产品税、生态保护税、二氧化碳排放税，提高环境税的政策效率。像目前争论比较大二氧化碳排放税，目前来看财政和环保意见都是一致的。
关于生态补偿的问题，现阶段环保部门在跨界上下游水质生态补偿方面开展比较好，应该在“十三五”期间全面推广。我认为现阶段生态补偿的重点领域应该包括西部生态屏障、重点生态功能区、流域上下游水质生态补偿、资源开发生态破坏、重污染企业退出、主体清晰的水资源工程市场化、国际碳汇市场等方面。
关于排污权有偿取得和排污交易制度政策框架方面，从长期来看是一项较好的经济手段，但不能仅仅局限于主要污染物排污权，而是要把生态环境整体作为一个资产来管理，目前有11个省在做试点。环境保护部也正在查看评估试点效果。
关于环境保护投融资方面，现在面临几个问题，包括环境保护资金需求巨大；财政资金难以保障持续和匹配，大绿色与小环保存在“竞争”；环保市场化机制不健全，大量社会资本难以与环境保护需求融合；环保投资拉动GDP的静态短期和动态长期影响。我们按环境保护投资占GDP比例，1.5%、2.0%、2.5%三个比例去测算的话，“十三五”期间环保投资也就在6～10万亿元。目前，真正意义的环境保护治理投资也就是1%左右。针对这项改革我也提出三个建议：一是构建环保投资的回报机制，没有回报机制私人资本很难进来。二是建议金融创新，积极推进环保PPP，尽快建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级；健全社会资本投入市场激励机制，推行排污权有偿使用，完善排污权交易市场；支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资，探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资。三是加快环保产业市场化改革，建立创造市场、开放市场、激活市场、规范市场的新常态。
三、改革环境社会手段，建立环境保护“同盟军”
在社会手段改革中，主要是建立政府、企业与公众社会之间的关系，建立一个“三位一体”的生态环境治理体系。
在新常态下，无论是数据还是新闻消息，都是无法依靠隐瞒压制住的，环境民主发展是趋势。环境民主的主要表现就是公众参与，公众应该有知情权、表达权、结社权、监督权，最重要的，也是最基本的就是知情权，也就意味着信息公开的力度还应该加强，信息公开的方式还应该细化，要建立“ 不准公开” 的环境信息负面清单，妥善处理好地方法院受理环境诉讼、因环境问题政府有关领导辞职等问题；同时应推动多元化的信息公开，包括政府公开环境质量监测信息、部门公开环境建设政务信息、企业公开环境守法排污信息、研究机构公开支持环境管理决策信息等。
同时呼吁环保部门应该建立环境保护“同盟军”。建议环境保护部设立社会管理部门，分类型进行管理、引导、参与区域、地方和社区环境保护监督；支持发展国际型环境智库，建立第三方环境绩效评估制度；全面建立环境资源司法体系，平衡好环境公益组织、政府部门和检察机构在环境公益诉讼中的作用。然而这个过程也不能仅仅依靠政府，还要呼吁社会公众、社会团体自发地凝聚、拢合起来，为环境保护添加“正能量”。
落实“水十条” 确保水质较好湖泊不退化
中国环境科学研究院研究员 郑丙辉
目前，我国面积1km2以上的湖泊有2943个，总面积约9.0万km2，其中50km2以上的湖泊237个，占全国湖泊总面积的3/4。此外，还有8万座水库（人工湖泊）。湖泊是具有特殊性状和特殊作用的国土，我国的湖泊供应着全国约50%的饮用水水源，1/3粮食灌溉，我国30%工农业总产值来自湖泊流域。湖泊在国家生产生活中起着重要作用，因此，“水十条”中第八条要求全力保障水生态环境安全。
为了保护好水质较好的湖泊，2013年12月，经国务院常务会议审议通过，2014年9月26日，环境保护部、国家发改委、财政部发出《关于印发〈水质较好湖泊生态环境保护总体规划（2013~2020年）〉的通知》（以下简称《规划》）。
《规划》确定365个湖泊为重点保护对象，明确了保护目标：到2015年，优于Ⅲ类（含Ⅲ类）的湖泊水质不降级，其他湖泊水质达到Ⅲ类目标。至2020年，规划内湖泊的水质进一步改善，水质为Ⅰ、Ⅱ类的湖泊比例有所增加，湖泊生态环境自然恢复能力明显增强。《规划》指标分为水质、生态、管理三类指标。针对不同类型湖泊保护的要求，《规划》提出调查和评估湖泊生态安全状况、调整湖泊流域产业结构和布局、加强湖泊流域污染防治、实施湖泊流域生态建设和修复、合理利用湖泊流域水土资源和加强湖泊环境监管能力建设6个方面任务。
国家设立了水质较好湖泊保护专项资金。2011年~2015年的5年间，中央资金共投入158亿元保护水质较好湖泊。各省共有81个湖泊纳入中央财政资金支持。
通过水质较好湖泊保护专项实施，到2014年年底，64个湖泊水质改善。其中，13个湖泊较基准年水质类别有所提高，51个湖泊维持在Ⅲ及以上。64个湖泊污染负荷大幅递减。湖泊流域生态建设成效显著。湖滨缓冲带增加面积11.75万亩，湿地恢复面积35.62万亩，生态涵养林增加面积83.32万亩，各湖泊湖滨自然岸线实际总长度16991km。与此同时，共印发地方法律法规文件共318个，初步形成了湖泊生态环境保护长效机制。
通过5年的实践，推进湖泊保护“五个转变”：湖泊保护思路由“重治理，轻保护”向“防治并举，保护优先”转变。湖泊保护投入方式由投资治污向以奖促防、以奖促治转变；由中央投入向带动地方政府、引导社会投入转变。湖泊保护技术路线由水域转为流域；由水质管理向水生态管理转变。保护手段由社会经济结构布局调整向工程与管理相结合转变，由单纯治污向多地区、多部门联合保护，多学科综合联合攻关，综合运用法律手段，注重长效机制转变。湖泊保护范围由滇池、太湖、巢湖重点流域，向五大湖区均衡保护转变。
在湖泊环境保护技术方面，依托《水体污染控制与治理》科技重大专项的研究成果，起草了《湖泊生态安全调查与评估技术指南》等7项技术指南。2014年，环境保护部发布了《关于印发江河湖泊生态环境保护系列技术指南的通知》，指导水质较好湖泊专项实施，为水质较好湖泊保护模式进行了技术储备。
通过众多湖泊生态环境保护工程的实施，形成了以生态文明建设为指导，以节约优先、保护优先、自然恢复为主的原则，综合多种系统方法和综合措施，构建了多样化的湖泊保护模式。
第一，对湖泊流域生态安全状况调查和评估。每个湖泊开展了湖泊水生态系统（湖体及入湖河流的水质、底质及生物等）、流域内污染源、流域土地利用等调查，确定存在的主要环境问题并分析成因，提出污染预防和生态保护措施。分别对湖泊水生态健康、生态系统服务功能、流域社会经济影响等方面进行综合评估。
第二，要调整流域产业结构与布局，优化流域产业结构、发展布局、促进产业升级，构建生态农业，建设生态农业示范区，合理布局流域人口等模式。
第三，要加强流域城镇工业污染防治，强化工业园区废水集中治理和深度处理，提高湖区重点行业氮磷污染物排放标准，严格企业环境准入门槛，执行环境影响评价和“三同时”制度，流域内城镇生活污染防治等。
第四，要加强湖泊面源污染防治，推进农村生活污染控制。建立农业清洁生产，推广测土配方、生物防治和精准农业等技术，建设生态农业示范区；明确划分湖泊流域禁养区和限养区，畜禽养殖场粪便进行有效处理和综合利用等模式。
第五，要加强湖泊内源污染防治，构建水体养殖污染控制模式，发展生态养殖，取缔饮用水源网网箱养殖；局部重污染底泥环保疏浚模式；航运船舶油污水和垃圾处置长效机制。
第六，要开展湖泊流域生态保育，延缓湖泊衰老。流域水源涵养能力建设，湖滨缓冲区保护和修复模式；收割水生植被，防止湖泊沼泽化模式等。
合理设定“十三五”环保目标指标体系
环境保护部环境规划院副院长 吴舜泽
工业化及其耦合的城镇化是我国环境问题演变的驱动力，因此，要了解全面建成小康社会的环境要求，首先要研判我国中长期经济社会环境形势。
我国将在2020年基本实现工业化。在2025年左右，我国将成为制造业强国。到2030年，中国城镇化率将达到68%左右，能源和温室气体排放达到峰值。我国的人口峰值也将在2030年左右出现。资源能源问题、环境压力跟工业化发展阶段、产业驱动力、经济发展水平、城镇化发展水平密切相关。
根据我国工业化、城镇化发展情况，我们把中国环境宏观中长期战略分为“三步走”：2015年~2020年，保环境安全、以环境质量改善为主线，实施总量、质量双控，着力改善环境质量；2020年~2030年，促环境清洁，全国水、大气基本实现达标，环境风险得到保障；2030年~2050年，主攻生态系统和人体健康，实现生态环境质量全面改善、生态系统实现良性循环，人口、资源、环境全面协调发展。
目前，各种规划对2020年环保总体目标的一些表述还存在一定的差异，最大的差异在于“总体改善”的表述及其理解不同。我建议，为避免顾此失彼、陷于被动，将2020年“生态环境质量明显改善”作为规划总体定性目标比较合适，这与十八大、国务院《近期土壤环境保护与综合治理工作安排》、大气十条等要求保持一致。相应地，规划总体目标建议表述为，到2020年，我国生态环境质量明显改善，主要污染物排放总量继续减少，环境风险得到有效管控，生物多样性丧失速度得到基本控制，生态系统稳定性明显增强，生态文明重大制度基本确立，生态文明建设水平与全面小康社会相适应。
全面建成小康社会的环境要求核心是环境质量的要求。这一要求具有阶段性、群众性和民生导向，强调生活环境，是底线型评价标准。小康社会的环境要求应该从“好”“坏”两头，以群众看得见、可感知、能接受的方式呼应并解决生活环境质量改善状况。
因此，我建议，综合考虑社会可接受、经济可承受、生态环境可达，全面建成小康社会的环境要求指标项应规定城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例，城市空气质量优良（达标）天数，耕地土壤环境质量点位达标率，达到环境综合整治要求的建制村比例等，指标值不宜不切实际地攀高。
基于全面建成小康社会环境要求，“十三五”环保规划目标体系应该按照质量主线、质量总量双控、加强衔接、突出重点的原则，统筹设计质量、总量、风险、管理等指标；突破薄弱环节，增加生态保护指标；突出区域差异性，增加区域性指标，强化指标的分区指导。
环境保护目标体系应该按照约束——小康——总体——区域——治理要求等逐步递进、梯次落实，分别服务于国家、评价、规划、专项规划等不同层次要求。
国家约束性指标的基本原则应优先考虑增加质量约束性指标，以环境质量为核心，按照要素进行归集，体现质量与总量双管控、协同管控；质量约束性指标和总量约束性指标应协调，但在环境约束性指标总数受到一定限制、质量和总量约束性指标高度一致关联时，最好选择其中一种条件成熟的约束指标而不应浪费“指标资源”。环境质量约束性指标选择宜综合、全因子，与质量评价方法、结果一致，如城市空气优良天数（AQI小于100）比例这一指标可能比单一的PM2.5浓度约束性控制要更合适；污染物排放量约束指标选择宜单项，体现控制的精准性。VOCs无法进行质量约束性控制，应尽早实施排放量控制。
“十三五”期间，环境保护应该优化调整环境保护管理方式。环境自身长期累积形成的环境问题、环境风险等形势正发生深刻的变化和调整，生态文明及环境保护也进入到新常态。环境保护需积极主动适应新常态，进一步厘清思路，强化政策机制创新，促进经济社会环境均衡、创新、可持续的新常态加快实现。
我建议，“十三五”环保规划目标体系必须与资源能源、经济社会联动，在治标的同时更多地治本，以改善环境质量为核心，实施系统治理。同时，充分发挥各部门协同作用，释放环境红利。区域的差异性决定了分区分类、差异化管理、精准治理，做实生态环境空间分级管控。要以信息公开与社会共治应对公众不满意环境治理的困境。
“十三五”期间，生态文明建设为国家战略，但“五化同步”与五位一体需要积极探索，环保系统仍然在夹缝中负重前行，治本与治标需同步推进。应从控制增量向增量、存量并重，加强削减存量、治理历史遗留问题转变，资源环境联动，保环境安全；从政府主导向社会共治、制衡转变，自上而下与自下而上相结合，政府市场两手发力，倒逼与激励并重；治理要求则由统筹管理向分区分类、精细化管理、精准发力转变，并推进基本公共服务均等化。
从战略层面组织开展大气污染治理
清华大学环境学院院长 贺克斌
我认为PM2.5和臭氧是我国当前和今后较长时间治理的重点。按照发展历程来看，目前我国的大气污染正在经历与国际相似的过程，但是复杂程度有所不同。近年来我国PM2.5的质量浓度有所改善，但是臭氧的指标开始不乐观。值得注意的是，目前我国臭氧的标准已经与美国相当，而PM2.5的标准刚刚在执行WHO的最低标准，远低于美国的现行标准。所以，如果考虑到PM2.5标准未来还会逐步提高到与美国的现行标准相当，我国中长期大气污染治理进程中，PM2.5 的治理任务还十分艰巨。
从研究结果来看，目前我国PM2.5污染有三大特征。首先是PM2.5的浓度处于全球高值区。中国东部、印度北部在世界范围都十分突出。如果按照PM2.5年日均值35μg/m3的现行空气质量标准，目前全国74个重点城市PM2.5的平均浓度至少需要降低一半。而如果中远期参照WHO最终标准10μg/m3，那么目前74城市的PM2.5平均浓度是最终目标的7倍左右。从这个角度来说，我们对于PM2.5污染的治理工作还有很长的路要走。第二个特征是我国的PM2.5的污染呈较强的区域性。京津冀、长三角和珠三角以及东部地区强度要大于其他地区。以2013年12月我国东部地区出现的严重污染变化过程为例，基本从京津冀开始一直持续到长三角地区。监测数据表明，目前我国PM2.5重污染过程主要发生在京津冀和长三角的秋冬季节。第三个特点就是复合性。PM2.5是一、二次成分共存的复合型污染，重点城市研究数据表明，近十年来PM2.5污染中二次颗粒物贡献比例持续增长，我们的治理工作必须要面对这样的复杂局面。
形成以上PM2.5污染特点的原因，与我国工业化、城镇化的进程以及能源消耗特点密不可分。从城市化发展进程来看，我国的大中型城市群高度集中在东部地区；从能源消耗来看，我国的能源消耗也主要集中在中东部地区，中国的能源消耗占世界能源消耗的21%左右，而煤炭消耗量却占到50%左右。2006年以来，我国二氧化硫排放总量有所下降，但是挥发性有机物（VOCs）和氮氧化物排放总量却明显增加。虽然主要污染物全国平均排放强度与欧美历史同期差别不大，但是我国的污染物排放主要集中在东部地区，特别是京津冀地区，这就容易使大气污染的问题在这些区域集中爆发。
国务院颁布的《大气污染防治行动计划》已经明确了我国大气污染防治的奋斗目标，对PM2.5更是有了质量浓度改善的具体要求。多年来的研究积累也提出了我国到2030年的大气污染治理中长期分阶段目标。这个目标不仅仅是浓度改善指标，同时也提出了与浓度目标相对应的具体减排目标。改善空气质量，减排是硬道理。减排不仅要依靠末端治理，更要充分利用全过程控制。发改委能源所的一项研究表明，根据我国现有的技术水平，如果继续加大相关政策力度，到2020年我国主要耗能产品平均单耗可望比2010年下降20%左右。由于我国工业能耗在终端能耗的占比高达三分之二，因此从工业节能中“拿到”减排潜力，对我国中长期大气污染治理有十分积极的意义。
全面向污染宣战，区域空气质量持续改善可以说是中长期战略目标。针对某一行业实施全过程控制技术或末端治理技术，可以说是针对特定行业的“战斗”，可以实现特定行业的减排量目标，但无法单独完成区域浓度改善的“战略”目标。要实现区域浓度改善的“战略”目标，必须将不同行业大大小小的“战斗”，有机地组织起来，形成“战役”。为科学有效地组织“战役”，就需要有支撑决策的“沙盘推演”技术平台。欧美历史经验表明，“沙盘推演”技术平台包括三项核心技术：排放清单技术、立体观测技术和数值模拟技术。通过三项核心技术，可以将排放和浓度逻辑关系科学地关联起来。
目前我国对三方面的核心技术都有一定的科研积累，应该在建立国家、区域和省市三个层面的“沙盘推演”技术平台方面加大工作力度。首先是我国现有的环境管理体系传统上只掌握二氧化硫、氮氧化物和烟尘的排放量数据，需要充分利用已有科研成果，加快建立包括一次PM2.5、VOCs和NH3等排放数据在内的管理技术平台，全面动态掌握污染源排放情况。其次要做好区域立体观测系统工作，特别需要加强数据质控、数据消化和集成共享，使其真正在决策中充分发挥作用。第三应加强数值模拟技术在预报预警、控制规划和实施效果评估方面的作用。通过充分发挥不同层面“沙盘推演”技术平台的支撑作用，才能使我国中长期大气污染治理真正实现科学决策、精准治污。
本版发言由本报记者刘晓星、文雯、
童克难、吕望舒整理，标题为编者所加。
（责任编辑：卓悦）