问责背后有哪些不匹配？
沃飞 徐亦钢
前段时间微信上流传着一个关于美国护士和中国护士发错药之后的故事。美国护士发错药之后医院经详细调查，首先问责护理部人员调配失误，然后问责人力资源部门的心理咨询机构，因其没有了解此护士家庭情况并给予帮助，最后问责制药厂，因其药物外观容易造成混淆。相比较，中国护士发生同样的错误之后，首先会得到医院领导的一顿训斥，然后医院开会研究处分，最后是社会舆论的一片谴责声。
这是一个关于问责的故事，真实性姑且不论，但是故事里中国护士被问责的情形却让人感觉似曾相识。事故发生之后，本着“三不放过”的原则，问责既可告慰受害者，又可防止重蹈覆辙，确实很有必要。但问责必须以厘清职责、权限，规范相关程序为前提。毋庸讳言，这些年基层环保部门经常被问责，似乎在安全事故、卫生事件甚至治安事件中，被追究责任时都有环保部门的身影。为此，基层环保人往往感叹：不怕辛苦，就怕问责。环保问责已经成为悬在基层环保工作人员头上的一把达摩克利斯之剑。
撇开占极少数的违法乱纪者不说，一些环境问题的出现，并非完全由于环保工作人员主观上原因导致的失职、渎职。基层环保部门担负的责任与自身诸多条件不匹配、不对等，造成诸多无奈，或许才是基层环保部门近年来陷入问责不断、事故不止怪圈的根本原因。
笔者认为，在问责基层环保部门的同时，有关部门应像故事开头里美国那家医院那样，冷静分析、深刻反思相关制度缺陷和管理漏洞给基层环保履职带来的种种障碍。
地位不高导致环保工作人员难作为。近些年来，很多地方政府的经济发展热情高涨，有的频频上演全民招商闹剧。在招商引资大潮下，有些企业的地位明显高于环保部门，环保部门对其只能谈服务，免谈监管。而一旦被地方政府视为经济发展的绊脚石，地方环保部门要想顶得住、站得稳就很难了，想有所作为就更难，更不用指望在地方国民经济和社会发展的宏观决策中能有多少发言权。前几年发生的安徽固镇事件，就是地方政府干预环境执法，对企业实行地方保护的典型案例。当前，我们要贯彻落实党的十八届三中全会精神，加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督，纠正其执行不到位的行为，特别是纠正地方政府对环境保护的不当干预行为。
职能错位引发环保工作人员乱作为。当前，在一些地方，环保部门承担的职能较多并且较为混乱，职能不明给环保工作带来了很多困扰。在一些地方，环保部门除了本职工作之外，还拥有多重身份，承担着多重职责。笔者在苏南某地调研时，当地环保局同行坦言，除了日常环境监管，环保部门在促进地方经济转型发展、保障群众权益、维护社会和谐稳定中的作用越来越明显，上级相关部门和地方政府对其的要求也越来越高。此外，有些地方环保部门还被要求负责征地拆迁、招商引资等分外之事。一些基层环保干部不由得感叹，错位做事很难受，出力不讨好。譬如，规划拆迁、淘汰落后产能、能源替代等，原是属于规划、发改、经信等部门的工作，现在成了环评和批复的前置条件、环保“三同时”验收的硬杠杆。各种因素作用下，造成项目批不成、验不了、停不下。问责时，这些往往成为追究环保部门不作为、乱作为的紧箍咒。
权力缺失造成环保慢作为。作为环保部门执法依据的一些现行环境法律法规威慑力不足，赋予环保部门的权力有限。新修订的《环保法》出台之前，地方环保部门对违法排污企业处罚的手段很有限，没有采取限制生产、停产整治等强制措施的权力。地方环保部门向政府报批，对企业予以停业、关闭时，往往因为种种原因导致进展慢、落实难。例如，有些重大项目因“三同时”违规被叫停后仍继续运营，环保部门不得不下达最后通牒，逾期申请法院强制执行。这些年来，对一些铁路、机场、电力、高速公路等环保违法项目的查处中，此种现象时有发生。对于受制于地方政府的基层环保机构来说，遇到这种情形很难作为。诚然，“两高”司法解释、新环保法在一定程度弥补了环保部门权力与责任严重不对等的缺憾。期待很快能有后继法律法规和配套措施跟上，使环保部门的权力与责任实现真正匹配。
制度模糊导致环保怕作为。在实践中，问责的前提是完善、明确的制度。现实中，问责制度并不完备，尤其是缺乏科学有效的执行程序法律规范，不仅造成环保人难以高效履行自身职责，而且导致责任界定难，问责时容易失准甚至失误。此外，在问责体系中，还缺乏明确的要求和精细化的执行。不出事尚可，一旦发生环境事故，环保工作人员往往被冠以“渎职失职”、“监管不力”等罪名，有时甚至是无限度问责、无条件问责。在有的地方，问责制度的执行，变成不管有错没错、有责没责，简单粗暴各打五十大板了事。事实上，被问责者究竟触犯了哪条哪款，应该怎么处理，都应该详细规定、明明白白执行，有错就罚，无错免责。责任不清、赏罚不明，只会给公众和社会带来疑惑，也会对基层环保部门造成消极影响。
新环保法实施后，环保问责追究将更加严格。但是该问谁的责？法律赋予环境保护职能的部门并非环保一家，环保工作好比足球，是团体运动。如果场上队员不求进攻、不思防守，将球回传给守门员就能独善其身，城门失守是迟早的事情。
总之，笔者认为，如果不重视解决环保体制、机制等方面存在的问题，一味问责是对基层环保工作人员的不公和不尊重。问责到何种程度、问责到什么层面，应结合实际情况综合考量，避免环保责任被无限放大、无限加重。
作者单位：环境保护部华东环境保护督查中心
（责任编辑：李国兆）