浅谈附条件不起诉制度现实困境及对策建议

修改后刑诉法首次从法律层面明确规定了未成年人附条件不起诉制度。该制度的设立，充分吸收了多年来各地司法实践的有益经验，契合了司法实务部门关于构建附条件不起诉制度的立法诉求，扩大了检察机关处理未成年人犯罪案件的起诉裁量权，对教育、感化、挽救失足未成年人具有重要的指导意义。但从我院2013年以来开展附条件不起诉的工作实际来看，该制度尚缺乏完善的配套机制，存在着一些制约因素，影响着该机制效能作用的积极发挥，需要在今后的工作中进一步修改和完善。

一、附条件不起诉制度实践运行情况

自2013年10月1日新刑诉法实施以来，南郑县人民检察院共对符合条件的14名涉案未成年人作出了附条件不起诉的决定。其中2013年4案4人，2014年2案8人，2015年2案2人；从涉案罪名看，盗窃案4案4人，抢劫案2案2人，聚众斗殴案2案8人；从性别来看，男性12人，女性2人；从考察期限看，有4案10人考察期限为1年，4案4人考察期限为6个月，考察形式均为每月到检察机关汇报情况（可通过书信方式汇报）。目前尚有1人正在考察中，有2人脱离考察（外出打工，无法联系），有11人已考察完毕作出不起诉决定。

从实施效果来看，附条件不起诉制度使涉案未成年人免予刑事处罚，挽救、教育了这些未成年人，对未成年人的保护无疑具有重要意义。在考察过程中，我们也见证了这些未成年人的成长和变化，曾涉嫌聚众斗殴的何某现跟随父亲在榆林打工，在来信中他说：“每天在火红的太阳下上班，我知道了金钱来之不易，明白了身为农村孩子我必须肩负起挣钱养家的责任”；曾涉嫌抢劫的李某现在深圳一家电子厂打工；曾涉嫌聚众斗殴的陈某随父母在山东打工，学习装修……附条件不起诉制度既让未成年人意识到了他们行为的严重性，让他们知道必须对自己的行为承担责任，同时又给他们一次回归社会的机会，让他们得以重新审视自己的人生，给他们成长的机会，帮助他们回归到人生的正常轨道。

二、附条件不起诉制度在实践中存在的问题

（一） 办理未成年人附条件不起诉案件程序繁琐，制约了案件承办人员的主动性。 较之一般刑事案件，对未成年人附条件不起诉案件要进行社会调查、通知法律援助机构指派律师、听取相关人员或单位意见、考察监督、封存犯罪记录等。根据刑诉法第二百七十一条的规定：“人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见。”《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四百九十二条进一步规定：“人民检察院在作出附条件不起诉决定前，应当听取公安机关、被害人、未成年犯罪嫌疑人的法定代理人、辩护人的意见并制作笔录附卷。”根据上述规定，在对一名未成年犯罪嫌疑人作出附条件不起诉前，要形成四份听取意见的笔录。另外，为未成年犯罪嫌疑人作出附条件不起诉决定要经过科委会、检委会研究决定。在作出附条件不起诉以后，办案人员还要负责落实监督考察，如果适用起诉或相对不起诉，比之附条件不起诉制度更具时间、效率上的优势，因此，部分办案人员有抵触情绪，不愿意对符合条件的未成年犯罪嫌疑人作出附条件不起诉的决定，影响了附条件不起诉制度的实施。

（二）考察帮教措施难以落实，考察流于形式。 修改后刑诉法第二百七十二条规定了被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人应当遵守的特定义务，《人民检察院诉讼规则（试行）》第四百九十八条进一步细化了所附的“条件”，包括向社区或者公益团体提供公益劳动；不得进入特定场所，与特定人员会见或者通信，从事特定的活动；向被害人赔偿损失、赔礼道歉等六项内容。但是在实践中，因有些“条件”难以落实，所以在制定考察帮教措施的时候办案人员会优先考虑容易落实的帮教内容，比如：向被害人赔偿损失、赔礼道歉（这也是有被害人的案件中犯罪嫌疑人必须履行的义务），按照考察机关的规定报告自己的活动情况等。以南郑县人民检察院为例，对被附条件不起诉的14名未成年人的考察内容均是定期（每一个月或两个月）向检察机关汇报学习生活情况，汇报方式以谈话笔录和书面汇报材料为主。而以上形式并不能全面了解被考察人的实际情况，也达不到有效监督被考察人的目的。同时，检察机关具有附条件不起诉决定和监督考察的双重主体身份，也是法律监督机关，办案人员在面临强大办案压力的情况下，对于行使这项监督考察职责难免心有余而力不足。

（三） 附条件不起诉与相对不起诉难以区分适用。 相对不起诉适用于“ 犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件。附条件不起诉适用于“ 涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的案件。显然，附条件不起诉与相对不起诉在适用案件范围上存在重合，对于一些轻罪案件，二者理论上都可以适用。相对不起诉和附条件不起诉的逻辑关系，以及对于具体个案应当如何选择适用，法律和相关司法解释并没有作出规定。对于同时符合作相对不起诉和附条件不起诉的具体个案应适用相对不起诉还是适用附条件不起诉在实践中存在分歧。如张某抢劫案，有人认为张某在抢劫犯罪中系从犯, 犯罪情节轻微，可直接作相对不起诉；有人认为张某是无固定职业的未成年人,不对其考察帮教无法保证不起诉的效果。从理论上讲直接作相对不起诉,能使犯罪嫌疑人及早从诉讼中解脱出来 ,更有利于保障犯罪嫌疑人的权益，也有利于提高诉讼效率、节约诉讼资源，而附条件不起诉需要一段时间的考察帮教, 案件周期较长 ,不利于未成年人尽快回归正常的生活轨道, 不利于诉讼效率的实现，也增加了办案人员的工作负担。实践中 ,办案人员对诸多像张某这样的案件存有困惑与疑问，附条件不起诉和相对不起诉的区别适用,有待在理论探讨和制度构建上予以完善。

三、完善未成年人附条件不起诉制度的建议

（一）附条件不起诉工作是对未成年人进行特殊保护的一项重要制度，应当予以重视和完善。 未成年人正处于生理和心理成长的关键时期，可塑性、好奇心强，但辨别是非能力、抵御能力和自控能力差，尚未形成健全的人生观、世界观，如果对未成年人案件简单、机械的处理，将不利于他们成长和尽快回归社会。而实践中部分可以做附条件不起诉的案件做了起诉处理，附条件不起诉制度形同虚设，因此，必须重视附条件不起诉工作。一方面应从法律规定上简化附条件不起诉制度的办理程序，既提高办案效率又保证办案效果。另一方面在内部工作机制上，要加强附条件不起诉的激励机制，同时要完善内部制约监督机制，要把附条件不起诉纳入办案质量评估，通过不定期抽查案件，查明一些可以作出附条件不起诉的案件最终诉至法院的原因，必要时要进行通报。此外，在政策理念方面，要贯彻落实“少捕、慎诉、 少监禁”的理念，能不诉就不诉。正如有的学者所说：“检察机关与医院一样，也是治病救人，小病要小治，让他自然痊愈，尽量不让他住院（也就是关进监狱）。”

（二）有区别的附加不起诉条件，改进考察监督机制。 应允许检察官根据不同案件情况个别化附加条件。未成年人犯罪的发生既有自身原因，也有社会原因，检察官在办理附条件不起诉案件时,通过审查案卷、社会调查、听取相关人员意见，能够全面了解案情和涉案未成年人基本情况，能够因人制宜，对作出附条件不起诉决定的未成年人附加全面的、有针对性的条件, 以实现犯罪嫌疑人真正悔罪、消除其人身危险性，以及实现社会关系尽可能的修复等目的，最大限度的教育、感化、挽救未成年犯罪嫌疑人，切实达到预防再犯的目的。对于所附“ 条件”，必须有合理的考察机关予以考察，根据刑诉法的规定，对被附条件不起诉的犯罪嫌疑人进行监督考察的机关为检察机关，而检察机关承办未成年人刑事案件的人员力量还难以承担监督考察的全部工作。从目前各地的实践情况看，由检察机关交犯罪嫌疑人所在学校、单位或基层组织配合进行监督考察，更有利于及时掌握被决定附条件不起诉的犯罪嫌疑人的接受教育矫治以及日常活动情况。

（三）当附条件不起诉与相对不起诉存在竞合时应优先适用相对不起诉。 基于附条件不起诉与相对不起诉区分较为困难，因此，必须在立法上明确二者的界限，通过制度设计明确二者逻辑关系，使二者在适用上有明显的区别，解决实践中的困惑和混乱。笔者认为对于同时符合相对不起诉和附条件不起诉适用范围的案件，应当首先选择适用相对不起诉决定。只有认为不适合作出相对不起诉决定的，才进而考虑是否作出附条件不起诉决定。较之相对不起诉，附条件不起诉的适用对象更具刑事可罚性、人身危险性和再犯可能性。附条件不起诉应着重对未成年人人身危险性的再判断，若没有考察的必要，应直接作出相对不起诉。只有需要对其监督考察，且这种监督考察对未成年人长远发展有利时，再考虑适用附条件不起诉。这样，不仅实现相对不起诉和附条件不起诉的有序衔接，形成“相对不起诉— —附条件不起诉” 的阶梯式裁量体系，使得起诉与不起诉之间的过渡更加合理，也使这两种不起诉制度蕴含着的裁量机能作用得到合理充分发挥。

（作者：南郑县人民检察院  任维平 编辑：祝长英）