陕西以改革推进城镇化 写好“人”字保量提质
新华网陕西频道9月25日电（记者郑昕）城镇化是现代化的必由之路。“十二五”以来，陕西城镇化率年均增长1．75％，2013年城镇化水平达到51．31％，正处于城镇化加速发展的战略机遇期。然而，陕西的城镇化水平不仅仍落后全国2．42个百分点，还呈现出城市建设和管理水平不高、户籍土地等综合配套改革滞后等问题，急需深化改革以提高城镇化质量。
在陕西省政府于9月23日正式发布的《陕西省新型城镇化规划（2014－2020年）》中，除了提出“到2020年累计转移1000万人，城镇化水平达到62％”的指标，还将通过深化人口管理制度、土地改革制度、财税体制和投融资机制等的改革，推行人口居住证制度、建立农村宅基地退出机制等机制，以“人的城镇化”为核心，释放城镇化发展潜力。
－－可持续发展能力决定城镇承载力
农村居民能否搬出、搬出多少，取决于城镇承载力的大小。尽管2013年陕西城镇化水平已经超过五成，但实际户籍登记城镇化率仅为38．01％，并呈现出城市总体数量少、规模结构不合理等问题，意味着需要进一步开发城镇的潜力。
对此，依据《陕西省主体功能区规划》，陕西提出了构建三大空间战略格局的要求，以大西安为核心，以西咸新区为引领，以陇海铁路和连霍高速沿线为横轴，以包茂高速沿线为纵轴，以陕北长城沿线、陕南十天高速沿线为两带，以京昆、福银、沪陕高速沿线为三条走廊，以宝鸡、榆林、汉中、渭南四市为极，优化城镇群格局。
在集群格局优化的基础上，陕西将以住房保障、基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点，建成城乡一体的就业和社会保障体系。同时，基础设施和生态环境的改善也与人口的搬迁同步进行。到2020年，城镇基本医疗和养老保险的常住人口覆盖率都将到达90％以上，污水集中处理率和垃圾无害化处理率将比2012年提高10多个百分点，分别达到90％和95％。
绿色城市、智慧城市和人文城市建设，也是提高城镇可持续发展水平的要素。陕西地级以上城市空气质量达到国家标准的比例在2020年将为60％，这意味着近年来陕西持续出现的“雾霾锁城”现象得到一定缓解。ｗｉｆｉ、3Ｇ等信息技术的铺开，将为陕西关中无线城市群建设“插上翅膀”；而依托本地文化脉络营造出历史底蕴厚重、时代特色鲜明的城市空间，也将彰显陕西各大城小镇“古今共鸣、开放包容”的文化特质。
“陕西三大地理区块差别大、发展不均衡，因而在城镇化的进程中，要实现大中小城市的协调。未来的全省人口布局，大中城市将吸纳承载40％，县城重点镇和新型农村社区分别吸纳30％。”陕西省发改委规划处处长刘迎军表示，提高城市可持续发展能力，就是要由简单的扩张性规划向限定边界、优化空间的规划转变，“一张蓝图绘到底”。
－－城市产业支撑与现代农业化建设保障转移人口“能致富”
近年来陕西经济持续发展，以及交通运输网络的完善、信息技术的普及，成为加快城镇化速率的基础和支撑。同时，城镇化也需要以搬迁人口的安居乐业为保障，否则城镇化模式将不可持续。提高城镇产业支撑能力、加快农业现代化，则成为保障致富的先行条件。
以工业化推动城镇化发展，关键是构建出与城镇化相适应的产业体系。根据《陕西省主体功能区规划》，大城市将重点发展制造业、战略新兴产业和现代服务业，提升创新创造活力；中小城市以制造业、资源型产品和物流业作为重点，县城和重点镇主要发展农副产品加工业和传统制造业，以此构建优势互补的产业发展格局。
为保障“新市民”就业，陕西还将发挥城市创业平台作用，扶持中小企业发展，形成集约化立体城镇，促进生产生活配套服务能力强的产业－社区型城市发展，实现劳动力及其家属的就近就业，工作与生活居住相配套。
农业现代化则是实现新型农村社区人口致富的基础。陕西仍将坚持“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制度，依托产量大县，发挥杨凌农业示范区的带动作用，大规模改造中低产田，并建设1966万亩高标准农田，加大投入补助力度，提高粮食主产区和中联农民的积极性。
同时，陕西还因地制宜地划定“五区十八基地”农产品主产区，推动农业产业结构调整。在陕西全省的粮油、果品、蔬菜、畜产品等优势农产品生产大县，建设30至50个省级农业产业化经营示范基地，不仅致力于提高农业生产的标准化与集约化水平，还能以此培育新型农业经营主体，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的复合型现代农业经营体系。
以工促农、城乡一体，是工业产业与现代农业相接驳、加大统筹城乡发展力度的目的，这还需要加快建立城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业、同工同酬的制度。此外，陕西还将有序推进农民工子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，并计划提高各级人大、政协中农民工代表的比例。
－－搬迁人口身份的真正转变要靠体制机制改革加以完善
“陕西的城镇各有特点，应因地制宜，分类实施、试点先行。”陕西省发改委副主任张文波认为，构建陕西城镇化新格局，使农村转移人口真正享受到与市民同样的公共服务，关键是改革完善城镇化发展各项体制机制，一些有益的尝试可以试点示范为抓手，探索新路径。
体制机制的改革举措包括人口管理制度改革，如健全人口信息管理制度、推行流动人口居住证制度，以促进人口的有序流动合理分配；土地制度改革，如加快推进农村集体建设用地流转，建立农村宅基地退出机制，推进城乡用地增减挂钩在市域内流转试点工作。
改革还包括完善财税体质和投融资机制，确立各级政府在公共服务方面的事权，建立健全公共服务成本分担机制等。通过生态文明考核评价机制和生态补偿机制，健全生态环境保护制度。推进省直管县改革，支持具备行政区划调整条件的县有序改市、设区，调整镇村规模，建设县域副中心城市，以此推进行政区划管理的创新。
在将来推进城镇化的过程中，陕西还将考虑将国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划三归合一，以及投融资体制、农村土地流转、公共服务均等化等方面的改革。这些都将按照国家的统一部署，选择省内部分市县和建制镇开展国家新型城镇化试点示范。
陕西将总体考虑人口规模产业基础以及交通区位功能区划、资源承载能力，以此为基础开展试点，使试点可推广、可复制，经过两到三年的试点，将经验推广到全省。
“初步考虑试点的条件包括区位优势独特、产业基础好、人口规模较大、聚集能力较强、已搭建融资平台等，从这些市县开展省级综合改革试点，在土地流转、投融资改革、公共服务均等化、行政区域调整等方面先行先试，积累经验。”陕西省发改委规划处副处长王岳表示，陕西也鼓励没有进入试点的地区大胆尝试、主动有为，共同为新型城镇化道路的探索做出贡献。