陕西政府法制2014年第4期

陕西省城市管理相对集中行政处罚权的研究

陈浩

2001年，宝鸡市被国务院批准为省内开展相对集中行政处罚权的首个试点城市。此后，省政府又批准西安、咸阳、渭南、榆林和汉中五市开展城市管理相对集中行政处罚权工作。本文在梳理总结试点工作的基础上，以《行政处罚法》为依据，同时借鉴相关研究理论，对如何完善我省城市治理体系提出一些建议。

一、建立相对集中行政处罚权制度的目的和意义

整合执法主体，推进综合执法，开展城市管理相对集中行政处罚权工作，可有效解决权责交叉、多头执法、执法扰民等一直以来困扰法律实施的难题，进而提高执法效率，构建和谐的城市氛围。

相对集中行政处罚权制度是现代化城市管理的必然趋势。多年来我国的行政管理都是自成一体、各自为政，没有实行宏观上的协调和统一，城市管理综合效应未能充分发挥。经济社会发展的深刻变化、城市分工的细化、城市管理部门和执法队伍的增多，城市管理所处的新环境都要求对我国行政管理领域进行改革和创新。从一些发达国家和地区城市管理的经验和做法来看，虽然各自设置城市管理行政机构的名称不同，但普遍采取综合性执法的行政管理模式。

相对集中行政处罚权制度提升执法效率。《行政处罚法》第一次以法律形式确认相对集中行政处罚权制度，认可并规范了相对集中行政处罚权的实践，为综合性执法改革提供了法律依据。从实践效果来看，相对集中行政处罚权制度符合管理专业化和规范化的现代行政管理趋势，提高了城市管理执法效率。

相对集中行政处罚权制度是构建和谐社会的现实需要。实行相对集中行政处罚权制度，能够在一定程度上解决服务型政府建设进程中遇到的问题，同时也为城市管理执法部门依法行使职能提供强有力的保障，符合精简、统一、效能原则，可以避免多头执法、重复执法、执法扰民，体现了建设和谐社会的精神，因而能够散发出强大的活力。

二、城市管理相对集中行政处罚权试点取得的成效

从我省六个市的试点情况来看，开展城市管理相对集中行政处罚权工作后，成立了城市管理综合行政执法局，其它行政机关从繁杂的执法工作中解脱出来，改变了原来行政执法的管理模式，“监、管、罚”得到了分离，有效地解决了多头执法、重建轻管等问题，执法队伍建设也得到了加强，执法形象有了改善。同时降低了城市管理的运行成本，提升了城市管理水平。

城市管理水平得到了提升。城市管理综合行政执法局成立后，以进一步深化城市管理内涵为目标，以推行精细化管理为着力点，不断加强队伍建设，完善城市管理体制机制，积极推进依法行政和文明执法，着力构建文明、和谐、宜居的城市环境，城市管理水平明显提高。

有效解决了多头执法的问题。试点单位认真贯彻国务院及省政府的文件精神，相继制定并颁布了相关规章制度，明确了城市管理的地位、作用、主体资格，初步解决了职能交叉、重复处罚、多头执法的问题，执法扰民的现象大为减少，执法环境得到了有效改善。

  破解“重建轻管”问题纳入了决策视野。城市发展应该是建管并重，或者是“三分建设、七分管理”。曾经一段时期，城市建设如火如荼，管理无暇顾及，几乎成了通病。试点单位自成立城市管理综合行政执法局后，把城市管理纳入了重要议事日程，专职的城市管理机构工作主动性更强，工作精力更有保证。目前建设部门与管理部门，各司其职、互相配合，基本实现了建管并重。

城市管理运行成本得到有效降低。一是原先由城市规划、环境保护、工商行政管理、交通运管等多个部门行使的行政处罚权由城管综合行政执法局一家行使，相应降低了城市管理的运行成本。二是城管部门内部通过整合执法队伍，提高了执法效率和执法水平。三是通过加强执法人员的学习教育培训，执法人员的工作水平和效率得到提升，减少了后期行政复议和行政诉讼案件数量。四是城管综合行政执法局代替了原有的多支执法监察队伍，机构数量和执法人员得到缩减，行政资源得到了合理有效的利用，大大节约了成本，缓解了政府的财政压力。

三、城市管理相对集中行政处罚权的现存问题

从全国横向比较来看，我省相对集中行政处罚权工作推进仍然比较缓慢，对相对集中行政处罚权制度的认识仍然存在偏差。同时，相关法律法规缺位、保障经费不足、行使处罚权方法手段单一等问题在一定程度上制约着我省城市管理相对集中行政处罚权工作的进一步推进。

适用依据的困惑及相关法规缺位。城市管理相对集中行政处罚权在依据上受到一定的质疑。有的部门认为，《行政处罚法》在法律位阶上与《环境保护法》、《城市规划法》、《广告法》等单行法律是平行的，《行政处罚法》不可以否定其他单行法律的规定，也就是说，在谁享有实施行政处罚的主体资格上，《行政处罚法》的规定与一些单行法律的相关规定存在着冲突。国家至今没有出台城市管理相对集中行政处罚权方面的法律法规，我省也没有出台相关法规规章，只有西安市在2009年依据国家相关规定，出台了《西安市城市管理综合行政执法条例》。我省其他几个开展此项工作的设区市由于没有立法权，制定的规范性文件，缺乏足够的规范力度。为推进城市管理相对集中行政处罚权工作，规范城市管理行为，亟需一部规范城市管理相对集中行政处罚权的法律法规。

城市管理行政执法体制还未完全理顺。国务院相继下发关于相对集中行政处罚权工作的两个文件，对行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关做出了以下规定：该行政机关应作为一个独立的行政执法部门，而且是本级政府直接领导的，依法独立履行规定的有关职权，同时承担相应的法律责任。从我省目前整体情况来看，城市管理行政执法体制还未完全理顺，一些城市管理难点问题难以从根本上得到解决。在业务指导和日常管理等方面力量相对薄弱，对综合执法运行过程中出现的各种问题研究不够，相应的管理制度、考核机制、处罚程序也不完善，这都不利于城市管理行政执法工作的发展。

执法人员素质参差不齐。行政执法人员综合素质不高，制约了相对集中行政处罚权工作的深入开展。各城管综合执法局因正式编制人员少，都招录了一定数量的城管协管员来弥补执法力量的不足。协管员队伍建设目前处于两难境地，一方面，大量的执法工作需要协管力量来弥补。另一方面，由于经费保障不足，协管员的招录层次相对比较低，由此带来协管员整体素质偏低、队伍管理难度大等问题。协管员队伍中违规违纪问题时有发生，严重影响了城管执法队伍在市民中的形象。长期来看，协管员的管理问题已经成为城管执法队伍建设中的一大难题。

缺乏国家和省级层面的工作指导。由于国家和省级层面没有相应的城市管理执法部门，城市管理领域缺乏长远规划和远景目标，缺乏系统内部有效地交流，缺乏科学、有效地系统指导。

执法保障有待加强。笔者通过实地调研发现，各地都不同程度地存在着办公设施和办公经费缺乏的情况，甚至有的执法机关办公场所未得到解决，只能靠四处租赁办公场地维持运转，办公条件和工作环境也比较简陋。办公经费捉襟见肘，难以为继。执法装备、服装等配备不全或不能及时更新，这些在一定程度上影响了正常工作，挫伤了执法人员的工作积极性。

四、城市管理相对集中行政处罚权的完善措施

笔者认为，我省要积极稳妥、有效地推进城市管理相对集中行政处罚权工作，应做好以下几个方面：

推进行政执法法制化进程。首先，国家立法机关研究制定城市管理法律法规，明确城管执法机构的主体性质、职责、法律依据以及强制措施，把城管执法纳入法制化轨道。我省出台城市管理相对集中行政处罚权制度方面的专门性地方性法规。其次，及时修改、清理有关地方性法规和政府规章，从源头上杜绝部门之间存在“依法打架”的现象。最后，各级政府法制机构和编制部门要切实发挥好协调指导与监督作用。

建立健全行政执法协调与配合制度。建立健全城市管理相对集中行政处罚权领导协调机制，加强城管综合行政执法部门与相关行政主管部门之间的行政执法协调工作，理顺城市管理体制，形成城市管理工作新局面。具体可以从以下几个方面着手完善：一是将大量的协调事项纳入城市管理机构日常工作，有计划、有步骤地加以研究解决；二是研究制定协调制度，确定协调机制以及相关责任，切实加大协调工作力度。同时，明确城市管理各部门之间的一些必须履行且相互负责的义务，如沟通、协作、移交等；三是加快推进电子政务的发展进程，开发城市执法部门之间的信息共享系统，真正实现行政机关决策、执行、监管职能的信息共享。

加强行政执法队伍建设。城市综合行政执法队伍建设主要包含两个方面的内容，一是坚持严把录用关口和开展业务培训工作；二要做好综合行政执法人员的政治思想工作，强化法治观念和职业道德操守，提高综合行政执法人员工作责任意识和严格依法办事的自觉性。在抓队伍提素质方面要做到，严格把好综合行政执法人员的录入关口，认真贯彻落实执法主体资格合法性审查制度，对综合行政执法人员实行资格认证制，拟上岗的行政执法人员必须通过法律知识考试，持有省政府颁发的行政执法证件才能行使行政执法职责；没有行政执法资格的人员禁止行使行政执法职责，坚决调离在综合执法岗位上聘用的合同工、临时工；抓好业务培训工作，通过举办执法实务专题培训班、执法技能培训、专项法制培训等多种形式，提高人员依法履职、依法办案的能力。

加大行政执法宣传力度。运用新闻媒体进行广泛宣传，使各级领导充分认识到实行相对集中行政处罚权的重要性和紧迫性，使广大群众全面了解和把握实行相对集中行政处罚权的有关情况，为城市管理工作创造良好的执法环境。充分调动社会各层面要素参与城市建设的积极性，建设一支全覆盖的规范、常态、高效的城市管理志愿者队伍，稳步有序推进公共治理，确保城市建设志愿服务经常化、社会参与多元化、街巷管理自主化，拉近城管队伍和群众的关系，增强群众对城管工作的认同，提高管理效率，降低管理成本。城市管理综合执法部门要建立健全政务公开、错案追究制等监督制度，使城管执法时时事事处于广大人民的监督之中，达到严格规范公正文明执法。

（作者系陕西省政府法制办公室法制监督处干部）