深化预算改革、强化财经纪律，建立全面规范、公开透明的现代预算制度

——韩中林副厅长在2015年省级预算编制布置会上的讲话
（2014年7月10日）

同志们：

大家上午好！这次会议的主要任务是安排部署2015年省级预算编制工作。下面，我讲几点意见，供同志们参考。

一、2014年上半年我省财政经济情况

1-6月份，全省地方财政收入完成954.21亿元，占年度预算的51.26%，增长13.17%；财政总收入完成1640.03亿元，占年度预算的51.36%，增长10.02%。全省财政支出完成1900.62亿元，占支出调整预算的50.53%，增长10.06%。

从数据来看，上半年全省预算执行情况总体较好，但收支组织工作中还存在不少困难和压力。一是经济下行压力依然较大，特别是煤炭需求不足，价格持续走低，占全省税收总量40%以上的能源行业收入形势十分严峻；二是国家在三季度又要将生活服务业纳入“营改增”范围，会进一步减少财政收入。全省虽然上半年完成了财政收入任务，但税收收入处于低速增长，完成全年收入任务的难度依然很大。三是财政收入的质量不高，上半年完成收入主要靠非税拉动。非税收入的一次性特点，具有不可持续性。四是财政支出总体进度较快，上半年居全国排名前3，但部分项目支出执行较慢，个别资金尚未确定到具体项目、预算至今未执行。

除了上面一些执行中的问题，目前我国经济保持稳定增长面临的风险依然不小，世界经济复苏基础仍不稳固、国内新的经济增长动力尚未充分形成、地方政府性债务压力较大等问题值得密切关注。从财政看，财政收入中低速增长与支出刚性增长的矛盾在一定时期内仍将十分突出。收入方面，推进税制改革、实施小微企业税收优惠政策、继续清理收费和政府性基金等，都将减少一部分收入。支出方面，支持全面深化改革、调整优化经济结构和促进各项社会事业发展，都需要增加投入，财政支出压力较大，收支矛盾依然突出。

根据我省面临的财政经济形势，2015年省级部门预算编制要继续牢固树立过紧日子的思想，全面贯彻落实省委、省政府的各项决策部署，坚持稳中求进、改革创新，向深化改革要动力，优化支出结构，盘活存量，用好增量，从严控制一般性支出，推进预算公开透明，提高财政资金使用绩效。

二、中央关于财政预算改革的要求

党的十八届三中全会将财税体制改革的重要性提升到一个前所未有的新高度，明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。6月30日，中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了财税改革的3个重点，即改进预算管理制度，改革税收制度，以及调整中央和地方间财政关系。从时间上，要求新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。2015年，对部门预算在内的预算管理制度要取得决定性进展。

三中全会《决定》在预算管理改革方面提出了“实施全面规范、公开透明的预算制度”的要求。我的理解，全面规范，是现代财政制度的内在要求。主要是政府所有收支都要纳入预算管理，国家资产和负债情况要通过政府综合财务报告全面反映，做到预算编制科学完整，预算执行规范有效，预算管理和控制统筹考虑当前和长远。公开透明，是现代国家治理的客观要求，也是财政效率和安全的客观需要，本质上是政府行为的公开透明，是把政府的权力关进“笼子”里的重要制度保证。预算公开透明是这次深化财税体制改革的重头戏之一，能够起到“牵一发而动全身”、推动其他各项改革的作用。预算编制和管理工作一定要适应公开透明的要求，未雨绸缪，提早做好准备。以预算公开为引领，增强预算的科学性、规范性和约束力，经得起检验和推敲。

在预算管理改革方面，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项、编制中期财政规划、建立跨年度预算平衡机制、建立权责发生制的政府综合财务报告制度、提高国有资本收益上缴公共财政比例、严格控制财政供养人员总量、加快事业单位分类改革、推广政府购买公共服务等，都是这次改革的重点要求。

习近平总书记指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。预算改革本身也是一个不断发现问题、解决问题的过程。省级部门预算改革14年来，围绕一些重点、难点问题，大家共同努力，积极调研，通过完善管理制度、规范管理流程、提高管理绩效，初步建立了一套较为完备的部门预算管理体系。但随着改革的深入，现行预算管理制度也暴露出一些与现代国家治理要求不相适应的问题，需要我们按照中央的整体部署，认真研究，加快改革步伐。

三、2015年省级预算管理和改革的重点工作

2015年，是实施“十二五”规划的最后一年，也是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的关键一年。2015年预算编制的具体要求已经在《省级部门预算编制通知》和《省级财政专项资金预算编制通知》等两个文件中作了详细布置。下面，我强调2015年省级预算编制的几项重点工作：

（一）规范预算编制流程，完善部门预算管理制度。

支出预算改革推行十几年来，省级还没有建立一套对预算周期、预算单位管理、编制流程、部门责任、执行与决算、监督与考核的基础性制度。对此，按照全面规范预算管理的要求，我厅征求多方意见，认真研究制定了《省级部门预算管理暂行办法》，对省级预算管理基础性工作进行了规范，明确了预算管理的职责、预算周期和预算编制、执行、决算等基础性要求。也对预算编制流程等重要环节进行了调整，比如说把以前“两上两下”的预算编制流程，调整为“两上三下”，即在7月份布置预算时就向各单位下达“一下”控制数，比往年12月初下达预算控制数提前了5个月，大大提前了预算编制的时间，有利于各单位早编细编下年度预算，科学合理安排下年度支出。大家今天也拿到了这个办法，办法中还有预算编制方法、预算公开等相关的规定，随后厅预算处还将组织大家进行专门学习，各部门要按照暂行办法的要求，进一步完善单位内部工作流程和管理制度，明确部门职责和岗位职责，完善预算编制、执行的内部控制制度体系，切实加强省级预算管理制度建设，着力构建规范的省级部门预算制度体系。

（二）扩大预算公开范围，提高财政预算透明度。

近年来，我省预算公开步伐较快，受到了社会各界的肯定。但是，省级单位的公开覆盖面还不全，向社会公开预算的透明度还不够。个别单位因为这样那样的原因还没有纳入公开范围，目前报送省人大审议和向社会公开的部门预算还只是到功能分类，看不到具体的经费性质和各个具体项目的开支。按照财政部的统一部署，从今年起，要全力推进预算公开工作，一是进一步扩大部门预算公开范围。除涉密信息外，所有使用财政拨款的省级部门都要公开部门预算，纳入预算公开范围的单位要向省人代会报送部门预算草案。二是细化预算公开内容。省财政厅批复省级单位的部门预算报表要全部公开，并细化公开到支出功能分类项级科目。公开的内容包括批复各单位的所有项目支出的名称、金额，政府采购的内容、方式，等等。对此，各部门务必要高度重视，做好充分准备，对现有项目进行梳理，该清理的清理，该整合的整合，使预算能够充分反映部门履行的职能和重点工作任务，避免出现项目杂七杂八、大小不一等问题，让群众能看懂、社会能监督。三是所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开。也就是无论是什么单位，都要对“三公”经费详细公开。在这里强调一下，如果有部门认为自己的相关预算信息是秘密，可以经保密部门或上级部门认定，确认为涉密信息的，按涉密信息严格管理，不予公开。如果不能认定为涉密信息的，原则上都要依法向社会公开。

（三）大力控制行政成本，推进节约型政府建设。

2015年，要进一步控制和压缩“三公”经费等一般性支出。在保障重点、民生支出的同时，继续严格执行中央八项规定和国务院“约法三章”要求，按“零增长”的原则编制“三公”经费预算，“三公”经费和会议费预算比上年只减不增。这一次，我们没有明确提出必须压减的比例，一是考虑到这几年一直在压减，压缩的空间越来越小；二是今年的一些提高支出标准的政策，可能会给单位带来增支，这些政策财政也没有对单位补助，所以就不强行指定压减比例。但各单位还是要从严从紧控制“三公”经费等一般性支出预算，重点控制公务接待、公车运行、出国（境）、会议、培训、出差、节庆、论坛、购置等支出。要采取有效措施减少单位水电、纸张、耗材、绿化、保洁、运行维护等方面的支出，控制行政成本，推进节约型政府建设。

（四）健全支出标准体系，增强预算合理性和可执行性。

预算支出标准体系建设是一项重要的经常性、基础性工作。今年以来，省财政厅制定了差旅费、会议费、培训费等一系列支出标准和管理办法，对强化支出管理提供了制度依据和支出标准，各部门要严格执行新修订的公务支出经费管理办法，加快推进公务支出管理制度建设，增强制度的针对性和可操作性，进一步扎紧制度的笼子。2015年，省级部门也要在单位内部，推进项目支出定额标准体系建设。要根据各行业不同的支出特点，加快推动行业专用定额标准和部门内部标准建设，并在预算编制、执行过程中加强预算定额标准的应用。原则上省级部门对每个经常性业务费项目都要制定相应的内部支出标准。例如重点商品抽检、药品食品检验，每个批次是不是该核定一个比较合理的定额标准，以便于单位内部掌握和管理。例如统计调查，到底统计成本是多少，最好是有一个科学的标准，用标准来规范支出。

（五）规范项目支出管理，实施项目支出预算事前评审。

以前，在评价财政支出效益的时候，我们只注重项目的执行过程和结果，很少判断这个项目到底该不该做。为了解决好公共预算投入的粗放管理问题，省财政厅认真研究，制定了《省级财政支出事前评审暂行办法》，决定从2014年起，对财政支出全面实施事前评审制度。核心思想是让单位重视项目的设立和申报，重视财政支出的效果和效益，避免资金的重复投入和浪费。

按照《省级财政支出事前评审暂行办法》要求，一是省级部门预算中300万元以上的项目都要进行事前评审，二是省级财政专项资金安排的项目都要出具事前评审意见表。未填报事前评审意见表的项目，不能上报预算。要通过实施项目支出预算事前评审制度，逐步推进支出预算确定的科学化，不断提高财政使用效益。

（六）清理规范支出挂钩事项，优化财政支出结构。

支出事项与财政收支增幅或生产总值挂钩，在特定发展阶段发挥了一定的积极作用，但也导致了财政支出结构固化僵化，肢解了财政分配职能，特别是影响了财政对重点支出的保障能力，集中财力发挥资金整体效益的能力被严重削弱。

2015年，按照中央清理规范财政支出挂钩事项的要求精神，一是对省级部门项目支出中涉及人均费用达标或与财政支出比例挂钩的项目予以清理，今后不再按挂钩方式安排财政预算；二是对与新增财力挂钩的农业、教育、科技等重点支出政策进行清理，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法，要进一步加强对相关支出政策和内容的审核，根据重点支出的实际需求安排预算资金。各部门和财政厅的有关处室要切实转变观念，做好项目论证、立项、审核、排序等工作，保证预算编制质量。

（七）进一步盘活存量资金，强化预算执行约束。

按照国务院盘活用好财政存量资金的要求以及去年审计署对我省存量资金审计的整改意见，今年以来，我省加大对省级存量资金的清理力度，一是对省级单位连续结转两年以上仍未使用的预算指标予以收回。二是对省级单位银行账户资金余额进行清理。这些措施的实施，对省级单位均产生了较大的触动，提高了单位盘活存量资金的意识。

下一步，我们将继续加大对存量资金的清理和整合力度，建立结余结转资金定期清理机制，完善预算安排与部门结余挂钩的预算编制制度，深入开展预算单位实有账户结余资金清理和统筹使用工作，力争用两年时间清理和解决单位实户资金存量较大问题。对部门连续结转两年或支出进度较慢的各类结余结转资金，要通过调整到同类项目、收回总预算或减少部门年度预算安排等方法盘活使用。各部门要结合2014年部门预算执行情况和结转结余资金情况统筹编制预算，加快预算执行进度，强化预算执行约束，切实减少追加预算事项，避免形成新的存量资金。

（八）夯实财政供养人员管理，严控人员支出增长。

财政供养人员数据是核定各部门基本支出的根本依据和基础数据，按照国务院“约法三章”要求，本届政府任期内财政供养人员只减不增。从2014年起，一是部门预算、部门决算、财政供养人员等系统要保持一致，在严格核实人员数据的基础上，部门预算和部门决算要全部应用“财政供养人员信息系统”的数据。二是预算执行中要严把进人关口，严格按标准拨付人员经费。实行财政上卡统发工资的单位，要进一步规范工资上卡管理，确保工资上卡单位与预算单位保持一致，2015年工资上卡单位与预算单位名称不一致的，省财政不予发放工资。三是对超编制进人，省财政一律不核拨相关经费，并加大对违规进人和“吃空饷”的问责力度。

（九）强化预算绩效管理，提高财政资金使用效益。

强化绩效管理，对提高财政资金使用效益具有重要意义。2013年-2014年，省财政厅出台了预算绩效管理的规划、办法等近10个文件，强化了对部门、市县的考评力度。今年，我们又制定了《省级部门预算管理综合评价暂行办法》，依据2013年部门决算数据，设立了详细的评价指标，对省级部门在预算编制、执行、决算、存量资金消化、预算公开、专项资金管理等各个方面的工作进行了量化打分。过一会儿，我们还要对省级部门预算管理综合评价排名情况进行通报。

2015年，一是在各部门在编制部门预算时，要继续扩大绩效目标管理和绩效评价范围，100万元以上的项目支出全部纳入绩效目标管理，实行绩效目标申报、审核。二是专项资金项目征集过程中，也要求所有项目都编报绩效目标，说清楚这个项目要干什么，申请的资金能达到什么样的目标，便于做实项目和以后的监督检查。不填报绩效目标的项目，不能纳入项目库安排资金。

（十）规范预算收支管理，强化全口径预算编制。

目前，一部分单位的收支未纳入部门预算编报，一些收支虽然纳入了部门预算，但并没有受到像公共预算指标那样严格的预算管理和监控，这两个问题长期存在于部门预算管理之中，成为完善省级预算管理体系的瓶颈问题。十八届三中全会明确提出要实行全口径预算，这也是规范预算管理的必然要求。2015年，省级各部门按照综合预算原则，将各项收入按规定全部列入部门预算，统筹安排用于各项支出。包括公共预算拨款、政府性基金拨款、上年结转收入、事业收入、经营收入、其他收入以及单位银行存款账户资金等各项经费来源，都要足额列入预算。年初未编入部门预算的非税收入，执行中一律不予安排支出。

此外，要清理规范非公共预算拨款的各项收支，增强公共财政预算与政府性基金预算之间的衔接，加大部门预算对各类资金的统筹使用力度。省财政厅要研究制定事业单位收费收入纳入预算管理后支出保障标准和办法，强化对各类非税收入上缴情况的稽核。对政府性基金预算，也要和公共预算一样，在年初明确收支计划，下达支付指标，使其具有可执行性。

（十一）改进公共服务供给方式，编制政府购买服务预算。

政府向社会力量购买服务是财政支出管理方式的重要改革和创新，就政府而言，政府购买服务主要是转变职能，通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会提供的一部分公共服务事项，按照一定方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用；就财政而言，主要是财政资金使用方式的变化，目的是提高公共服务供给质量和资金使用效率。省级部门应当加快推进购买服务工作，将相关公共服务内容纳入政府采购购买范围，提高购买服务预算编制的科学化、规范化水平。要注意的是，推广政府购买服务，不是新增一块财政资金，而是在既有财政预算中统筹安排，不能借机要钱、要项目。既要禁止一些单位将本应由自身承担的职责，转嫁给社会力量承担，产生“养懒人”现象，也要避免将不属于政府职责范围的服务大包大揽，增加财政支出压力。

（十二）清理整合现有专项资金，建立专项资金清理制度。

为切实解决财政专项资金使用分散、支出固化、效益不高等问题，去年以来，我省采取有效措施，切实加大专项资金清理整合工作力度。一是对已到期、任务已完成和失去政策依据的专项资金予以取消。如取消了家电下乡、高校毕业生见习补助、农村信用社补助等资金；二是对部分个人补助及运转类专项资金，如省级单位离休人员医疗费、科普活动展览费等统一纳入部门预算管理；三是对同一主管部门管理的多个专项资金，在部门内部推动整合，原则上一个部门不超过3-5项，职能单一的主管部门合并为1项；四是对使用方向相近的专项资金，按照资金管理权限、申报渠道不变的原则，打破部门界限进行整合。通过整合，取消和合并了一批专项资金，优化了支出结构，切实增强了财政资金统筹安排使用的能力。

今后，省级部门要严格执行专项资金设立和清理的制度，一是要发文明确专项资金目录，锁定省级专项资金范围。二是严格专项资金和审批程序，以后原则上不新设专项资金，确需新设立的，需提出设立依据、资金需求和语气绩效目标等，报省财政厅审核后，报省政府批准后方可设立。新设专项资金期限一般不超过5年。三是建立专项资金定期清理和评估机制，每3年对所有专项资金使用管理情况实施一次综合评估，对执行率连续两年达不到80%的，按20%的比例压减专项资金规模；对于功能弱化、不符合政策要求或省委省政府确定不再设立的专项资金，及时取消。

（十三）推进中期财政规划，强化项目滚动管理。

这两年，一些部门的结余资金比较大，有些是部门本身的支出结余，有些是部门管理的专项资金结余。在询问为什么当年预算不能执行完的时候，这些部门总能讲出许多理由，其中强调客观因素的最多，例如项目施工是有工期要求的，一般要分几年才能实施完，当年不能把钱付出去。这样的理由对不对呢，说起来也对。但是，如果是要执行几年的项目，就可以分年编制预算，分年安排资金，而不必要一次性把资金都占到一个项目上，多年花不出去，使资金效益大打折扣。党的十八届三中全会要求，要把实行中期财政规划管理作为深化预算管理制度改革的一项重点工作。我们初步考虑要以三年为周期，试编中期财政规划，建立跨年度平衡机制，对规划期内的预算支出实行总量控制，增强预算约束。我们鼓励省级单位对本部门使用的一些较大的支出，在申报预算时编制分年支出计划，以便于逐年安排。对于管理财政专项资金的部门，还可以根据项目规划，一次征集3年的项目，把项目征集进度进一步提前。

当然，大家也不要以为实行中期规划就是简单地多编几年预算。中期规划不是预算数字的简单堆砌，它更具有前瞻性和可持续性，能兼顾近期和长远，统筹各项收支，有效避免政策“碎片化”。这项工作也是今后几年预算改革的方向。

（十四）抓好项目库管理，全面启动2015年专项资金预算编制工作。

2014年专项资金预算编制已经开了一个好头，省级全面实施了项目库管理，早编细编了预算。但是，由于是改革的第一年，在工作衔接、软件使用、网络运行等方面还存在许多的问题。为了解决软件功能不足的问题，近期我厅将对项目库软件进行一次升级，初步确定在7月20日以后启用新的软件系统。对新系统我厅将专门进行培训。对省级部门来讲，要抓紧做的工作就是把市县上报的项目于7月20日之前全部审核提交省财政项目库，否则在审核过程中的数据就要被退回到单位，需要在新系统重新申报。请大家配合此项工作，为进一步做好项目库管理打好基础。今天也是对省级部门专项资金预算编报工作的动员会，各部门会后要及时研究2015年工作，确保7月底前通过项目库下发项目征集指南，全面启动2015年专项资金预算编制工作。

同志们，全面深化预算改革是中央立足国家整体利益、根本利益、长远利益进行的战略部署。大家一定要站在省委、省政府事业全局的高度思考问题、推动工作，树立可持续意识和中长期观念，注意长远利益和眼前利益的结合。我在这里再强调一下要进一步严肃财经纪律。严明的财经纪律、良好的财政秩序是深化省级预算改革的重要保障。2015年，省级部门要严格执行中央八项规定要求和各项财经纪律，牢固树立依法行政、依法理财的理念，按规定用途拨付和使用资金，加强内部管理和控制，避免廉政风险，坚决抵制违规使用资金的各种行为。

今天的会议，把部门预算和财政专项资金预算统一布置，提前布置，这也是一次首创。这次会议结束后，希望各部门立即行动起来，精心组织，周密布置，全面深化部门预算和专项资金改革，协同推进相关领域改革，为建设“三个陕西”做出更大贡献！

谢谢大家！