高悬制度利剑保护美丽家园

　　马庆钰

　　从十八大新一届党中央和国务院领导上任开始，国家治理格局和改革发展理念出现了具有里程碑特征的一系列重大变化，其中就包括在科学发展观基础上，强化生态文明建设，明确将生态文明建设纳入与经济建设、政治建设、社会建设和文化建设并驾齐驱的“五位一体”总体战略，努力建设美丽中国。

　　经过多方面力量的持续共同努力，2015年上半年，我国环境生态资源保护的制度建设取得了突破性进展：首先，新修订的《环境保护法》于今年1月1日起施行。其次，在党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设作出顶层设计和总体部署的基础上，中共中央和国务院于4月25日联合发布《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》），专门就生态文明建设提出了当前和今后一个时期的任务、目标和具体措施。第三，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）自8月9日起施行，要求各地区各部门遵照执行。

　　由这些“硬法”和“软法”形成的制度体系，将改变环保领域长期所处的尴尬局面，推动我国生态文明建设进入法治保障的新阶段。尤其是《办法》，更是以明确的立场和姿态，高举问责制的利剑。由此预见，环境生态保护事业在今后国家战略格局中将成为举足轻重的“硬道理”，这可以从此《办法》的几个关键特点中得以体现。

　　特点之一，在环境生态资源保护中规定党政同责。迄今为止，围绕环境保护，既有法律法规，也有各类政策和文件，但是对党政领导干部等同问责的规定是空白。新修订的《环境保护法》被认为是历史上最严格、最全面的一部法律，但是在责任追究上比较笼统。如其中第六条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”同样，在中央和国务院《意见》中，第二十六条也仅仅提出“建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。”显然，上述法律和文件在责任追究上都存在比较笼统，以及责任主体缺失党委的情况。

　　此次印发的《办法》则一改旧例，第二条明确规定，“本办法适用于县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员”；第三条规定，“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”。

　　从纵向层级看，上至中央下至乡镇，所有党政干部均在追责之列。轻者不得提拔使用或者转任重要职务，重者则要责令辞职、免职、降职。组织处理和党纪政纪处分可同时使用，涉嫌犯罪的直接移送司法，甚至该追责不追责部门也要被问责。这就大大增加了可操作性。人人皆知，包括环境生态在内的重要政策，关键主导者往往是党委和政府的主要领导者，尤其是在现行体制下，党委“一把手”更是举足轻重。假若出了问题，仅仅问责行政领导，其实是避重就轻，难以根治。即便环境主管部门想问责，因为没有“尚方宝剑”，也难以实现。

　　此次《办法》首次用“党政同责”来为环境保护部门“背书”，就将各级党委和政府的“一把手”一起推到了环境生态保护事业的前沿一线。有权必有责，违法要追究。作为党委和政府的主要领导，今后在环境生态资源上面，出了问题就必须负责，这无疑对新《环境保护法》的执行和《意见》的落实具有保障作用。不仅如此，《办法》还设置了对启动和实施主体的追责条款，形成了问责制的闭环系统。这些设计尤其是“党政同责”的规定是环境生态资源保护上的重大突破。

　　特点之二，在环境生态资源保护中规定终身问责。环境问题一般具有滞后性，多数环境危害都是在错误决策多年后才出现。在我国，因为地方主要领导干部内外流动性很大且任期过短，为一些党政领导干部在环境生态上不负责任和任性妄为提供了条件。因此，终身问责近几年来已有酝酿。

　　在党的十八届三中全会全面深化改革的决定中，在加强生态文明制度建设部分，提出了“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。在中央和国务院的《意见》中，也提出“严格责任追究，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责”。此次的《办法》不仅再次明确规定“实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责”，而且针对不同对象进一步细化了包括25种情形在内的“责任清单”：针对地方党政主要领导的，主要是与错误决策和不作为造成的恶性生态环境事件相关的8种情形；针对其他党政有关领导成员的，主要是承担与分管部门损害生态环境行为与后果相关联的5种情形；针对政府所属有关部门领导成员的，主要是与违背环保法规政策和执行环境法规政策不力相关的7种情形；此外是针对党政领导干部利用职权，干预环境监督、阻碍司法处置等相关的5种情形。

　　终身追责就如同一把高悬的“达摩克里斯之剑”，其威慑力不言自明。一是促使各级党政领导干部今后加倍重视和敬畏生态文明建设和环境保护事业；二是帮助各级党政领导干部在环境生态和资源问题上要正确用权和科学决策；三是提醒各级党政领导干部在任何情况下都不要心存侥幸，每个党政领导干部的职务行为在环境生态和资源上留下的痕迹将会伴随终身，任何人因任性妄为而背上的环境生态债务，迟早都要追偿。

　　特点之三，在环境生态资源保护中明确协同追责。过去的经验证明，环境问责制的落实在我国具有相当大的挑战性。在扭曲的政绩观驱动下，地方政府的党政主要领导很容易成为环境与生态损害的主要当事者，从而使环境保护执法和追责规定形同虚设。仅仅依靠单个部门执法追责在现实工作中经常遭遇的是无奈和尴尬。

　　众所周知，一些违规项目往往体现地方党政领导的意志，职能部门无权干涉。违反《土地法》，国土部门束手无策；违反安全评价相关规定，安监部门听之任之；违反环境保护相关法律法规，环保部门在管理过程中，同样也面临重重障碍。个中原因，说到底是这些都只是“管事”而非“管人”的部门，它们无法从根本上动摇领导干部的利益前程。

　　为了能够确保环保问责制的落地，此次《办法》实施了协同追责机制。其第十一条规定：“负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门应当建立健全生态环境和资源损害责任追究的沟通协作机制。”其中，负有生态环境和资源保护监管职责的政府工作部门，负责事实调查和行政处罚，同时对相关党政领导干部应负责任向纪检监察机关和组织人事部门提出处理建议；纪检监察机关根据建议酌情落实追究党纪政纪责任；组织（人事）部门则根据建议酌情给予诫勉、责令公开道歉直至相应的组织处理。

　　此外，还规定“司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有本办法规定的追责情形的，应当向有关纪检监察机关或者组织（人事）部门提出处理建议”。这些部门共同构成的协同追责机制，各司其职，各有侧重。环境生态职能部门负责“管事”和提出处理建议，纪检部门和组织人事部门负责“管人”，纪检部门和组织人事部门根据“管事”部门的建议，酌情将责任追究落到实处。

　　“管事”和“管人”的紧密合作，尤其是两个“管人”系统的介入，一个负责干部监督查处，另一个负责官员选拔任用，对官员仕途命运产生直接影响，从而为环境生态问责追责制度的有效执行，提供了充分条件。这将有可能真正提升生态文明建设在地方党委政府议程中的排序位置，彻底改变环境生态事业“说起来重要，做起来次要，为了GDP可以不要”的窘态，强化环境保护部门在经济与社会发展中的地位和作用。

　　作者单位：国家行政学院

（责任编辑：卓悦）