科技体制奏响深改曲——2014年科技体制改革评述

10.01.2015  12:17

  2014年是中国全面深化改革的元年。这一年,新一轮科技体制改革重拳频出,颁布了一系列重要文件和措施,将在资源配置、科技与经济结合、科技评价、治理体系等诸多方面产生深远影响,为今后科技体制改革指明了方向。我们邀请中国科学院科技政策与管理科学研究所李晓轩研究员对2014年科技体制改革的举措进行梳理和点评。

  科技体制改革聚焦四个方面

  1科技计划和经费管理改革

  《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见

  新修订《自然科学基金项目资助经费管理办法

  《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案

  2科技与经济结合

  《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知

  《关于加快科技服务业发展的若干意见

  《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见

  3规范科技评价和价值导向

  清理项目评价、人才评价、机构评价的“三评”行动

  两院修订院士章程

  中科院开展基于重大成果产出导向的评价体系建设

  4完善现代治理体系

  中科院启动“率先行动”计划,以研究所分类改革为突破口,探索建立适应国家创新驱动发展战略要求的现代科研院所治理体系。

  47所大学的章程获得教育部批准,建立现代大学制度迈出了重要的一步。

  科技计划和经费管理改革获得重要突破

  《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》直面经费管理中的越位和缺位并存的问题,是2014年早春的重磅改革措施。该文件的核心内容体现在两个方面,一是针对原有经费管理存在的重复、分散、低效、监管乏力等问题,提出旨在促进规范化管理的整体改革思路。二是遵循科研活动规律,在操作层面强调按照实际成本编制经费预算,取消人员费简单按比例设置的规定。新修订的《自然科学基金项目资助经费管理办法》在预算科目将不再设比例限制,这一新举措将从2015年起得到落实。

  《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》预示我国科技计划体系即将迎来一次“大手术”,原来分散在约40个部门的近百项竞争性科技计划优化整合为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项(基金)和基地与人才专项等五大类。政府管理仅限于宏观层面,微观层面的项目评审与管理交给专业机构。这有望解决政府在科研项目管理中政事不分、监管不力以及科研人员忙于多头申报项目、“跑部钱进”等多方面的问题。

  促进科技与经济结合涌现新亮点

  《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》出台,将科研成果的使用、处置和收益权“三权”完全下放,是资产管理理念的重大突破。此前,科技成果的使用、处置需层层审批,单位收支两条线,成果处置收益上缴国库,一方面科技成果难以及时转化,另一方面单位和科研人员的积极性得不到充分发挥。不过,科技成果转移转化受制于多种因素,“三权”下放并不能一蹴而就解决所有问题。为此,2014年设立了国家科技成果转化引导基金,将综合运用设立创业投资子资金、贷款风险补偿、绩效奖励等方式,促进财政性资金支持的科技成果的转化。

  《关于加快科技服务业发展的若干意见》是我国第一次以专门文件的方式对科技服务业发展的系统部署。从国际经验看,非营利、中介性服务机构等是科技转化为生产力的润滑剂,国家支持科技服务业的发展,既顺应了发展规律,也是国家审批权下放、创新社会管理改革逻辑的必然趋势。可以预见,未来一段时间将是我国科技服务业蓬勃兴起的大好时机。

  为规范科技评价出台新举措

  近年来,各类评价评审占用了科研人员大量宝贵时间,科研人员忙于评审,不是被评,就是在去评审的路上,难以安心致研,特别是优秀的科学家被评价占用的时间更多。自2013年开始,中组部、科技部组织9个部门联合开展清理项目评价、人才评价、机构评价的“三评”行动,试图归并、删减各类评估,并将评估时间集中在特定的时间段,如每年的第4、5、9、10月,尽量保证科研人员一年有大约8个月的“休渔期”,得以专心致研。目前已初步达成一致意见,各部门将按“三评”要求压缩评价时间。这些措施将有效缓解评价过繁过频的问题,对科研人员而言,这无疑是一件深得民心的德政工程。

  针对社会广泛关注的院士制度中行政化、功利化等问题,中国科学院和中国工程院对院士制度进行改革,其一是取消单位推荐渠道,其二是增加全体院士终选投票机制和“劝退”规定,进一步完善院士遴选机制,规避学术不端行为,使院士称号回归学术和荣誉本位。

  科技评价过于量化的倾向一直是广受诟病的突出问题。中科院率先开展了基于重大成果产出导向的评价体系建设,积极探索形成了国际专家诊断评估方法。到2014年底,共组织了30多个研究所的国际评估,在专家遴选、评估内容安排、评估环节设计以及专家评估意见反馈应用等方面积累了宝贵经验,对促进研究所追求卓越和科学文化建设具有重要意义。

  现代科研院所治理体系和现代大学制度的探索取得进展

  我国事业单位长期以来存在定位不清、政事不分、事企不分,管理各行其是等问题。为此,国家决定开展事业单位分类改革、探索建立合理的法人治理结构。2014年各单位分类定位已基本明确,治理体系建设取得新进展。中科院按照习近平总书记“四个率先”的要求,形成了《“率先行动”计划暨全面深化改革纲要》,并通过国家科改领导小组审议。启动组建创新研究院、卓越创新中心、大科学研究中心、特色研究所四类新型科研组织,试图打破研究所之间壁垒和院内院外栅栏、克服研究所“大而全”“小而全”的现象、纠正科研工作同质化竞争、碎片化扩张等问题,探索建立适应国家创新驱动发展战略要求的现代科研院所治理体系。

  到2014年底,已有47所大学的章程获得教育部批准。大学章程的确定,使我国大学向依法治校,建立现代大学制度迈出了重要的一步。

  五类新科技计划

  基地和人才专项

  国家科技重大专项

  国家重点研发计划

  技术创新引导专项

  国家自然科学基金

  科技体制改革呈现两大特征

  纵观2014年科技体制改革,呈现两个突出特征:

  一是规范化、科学化成为2014年科技体制改革的主要努力方向,我国科技管理将步入“新常态”。以科研经费和计划改革为例,2014年科技体制改革直面各种乱象和问题,提出了规范化、科学化的改革思路和举措。自1985年科技体制改革引入项目制后,资助机构通过竞争性项目资助遴选人、培养人;科研单位纷纷出台各种政策,将科研项目获取作为科研人员绩效评价的重要指标,并与绩效奖金、职称晋升挂钩,鼓励科研人员积极争取和承担国家任务与项目。这些措施构建了激励创新的氛围,提高了有限资源的使用效率。但随着科技投入持续增长,科研经费配置与管理中的重复、分散、低效甚至腐败等问题日益严重,过度和无序的项目竞争反而成为阻碍科技发展的重要因素。目前,科研经费管理和科技计划规范化改革就是试图扭转这一局面。但是,如何在实现规范约束的前提下,保持科研人员的竞争活力,仍然是需要在实践中逐步探索解决的重要问题。

  二是处理好政府与市场、政府与科学共同体的关系,促使政府归位、补位,是2014年科技体制改革的主旋律。政府在科技计划管理中回归到宏观管理、科技成果“三权”下放、院士制度中取消行政推荐渠道、大力鼓励科技服务业发展、现代治理体系建设等,都是政府归位、补位的体现。在处理政府与市场的关系时,要看到我国从计划经济向市场经济转轨时间不长、市场机制尚不完善,政策设计要坚持市场配置资源的决定性作用,政府应以设立普惠政策、营造企业创新环境、提升企业创新能力、培养企业所需人才为主,将技术选择权交给市场。从政府与科学共同体的关系来看,政府主要是科学研究的资助者、监督者、协调者和消费者,科学共同体则是科学研究的生产者、组织者和评价者。就目前来看,政府和市场、科学共同体的关系还没有从根本上理顺,政府干预过多,“计划”色彩重,治理体系不健全,解决这些问题将仍然是今后一段时间内我国科技体制改革的主旋律。

  2014年是科技体制改革的重要年份,特别是在科技计划重组、科研经费管理改革、科技成果“三权”下放、压缩评价评审时间等方面有了重大突破。当然,不少改革思路和举措还有待2015年及今后逐步落实。2014年国务院发布的《事业单位人事管理条例》,以及即将出台的机关事业单位养老保险制度改革方案,为科技人员流动和工资制度等的改革奠定了较好基础,预计2015年会启动科技人才与人事制度改革。